PDF《发电计划放开、煤电“去补贴”》

2017年8月NRDC报告 作者 袁家海 张为荣 发电计划放开、煤电 去补贴 与搁浅资产处置 自然资源保护协会(NRDC)是一家国际公益环保组织.

NRDC 拥 有近

500 名员工,以科学、法律、政策方面的专家为主力;

以及约

200 万会员及支持者.自1970 年成立以来,NRDC 一直在为保护自然资源、 生态环境及公众健康而进行不懈努力. NRDC在美国、 中国、 印度、 加拿大、 墨西哥、 智利、 哥斯达黎加、 欧盟等国家及地区开展工作, 并在中国的北京、 美国的纽约、华盛顿、芝加哥、洛杉矶、旧金山以及蒙大拿州的波兹曼等 地有常设办公室. 发电计划放开、煤电 去补贴 与搁浅资产处置 作者 华北电力大学经济与管理学院 袁家海,张为荣 目录 执行摘要 1. 研究背景 2. 方法学介绍和概念界定 2.1 概念及内涵界定 2.2 补贴估算方法 3. 发电计划相伴随的燃煤发电补贴核算 3.1 燃煤发电补贴基准核算:2016 年 3.2 发电计划改革和煤电补贴的削减: 十三五 期间 4. 放开发电计划对煤电企业的影响 4.1 对煤电企业效益的影响分析 4.2 对煤电企业搁浅资产价值的影响分析 4.3 小结 5. 潜在煤电搁浅资产处置的政策建议 5.1 国际经验评述 5.2 中国处置搁浅资产的政治经济分析 5.3 政策建议 参考文献 致谢

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25 27 主要发现 应对气候变化,改革化石能源补贴成为全球性政策焦点.中国作为全球最大的化石能 源消费国,其化石能源补贴问题也一直是各国关注的热点.煤电在我国能源系统中占据着 重要的地位,展望发电计划放开对煤电去补贴的影响具有重要的政策含义.本报告借鉴相 关定义并结合中国实际,将发电计划保护给煤电企业带来的显性或隐性补贴概括为三个部 分:1)基于计划上网电量发放的环保电价补贴,2)发电计划保护下,煤电对可再生能源 的 挤压 收益,3)与发电计划相配套的标杆上网电价政策,给了煤电企业额外的 价格 保护. 特别需要指出的是,本报告虽借鉴了化石能源补贴的核算方法,但所界定的煤电补贴 是现行体制给燃煤发电提供的 制度性 保护,不是一般意义上的 化石能源补贴 .研 究目的不是为了去界定一种新的化石能源补贴并给出一套核算结果.报告关注的是由计划 体系向市场体系转型的过程中, 体制转轨对电力过剩环境下煤电企业的潜在影响和应对措施. 2016年, 燃煤发电因发电计划及其配套制度而享受的各种补贴合计为3057亿元, 其中, 脱硫脱硝除尘和超低排放改造对煤电的环保电价补贴达

1194 亿元,煤电对可再生能源的 电量挤压补贴达

171 亿元, 标杆上网电价的价格保护补贴达

1692 亿元. 随着发电计划放开, 这些对煤电行业的补贴将大幅削减至 264-

302 亿元. 发电计划放开补贴大幅削减,煤电企业的经济效益将会逐步下滑,超出市场需求的过 剩煤电机组将会被搁浅.在高电力需求情景对应的 1.2 亿千瓦搁浅煤电机组情景中,建成 即搁浅的价值上限为

1 万亿元,若以

2030 年作为搁浅年份,搁浅价值也达

6 千亿元.在 低电力需求情景对应的2.4亿千瓦搁浅装机情景中, 当年建成就搁浅的资产价值是2万亿元,

2030 年的搁浅价值也接近 1.2 万亿元.煤电企业的经济效益下滑和搁浅资产增加意味着投 资者无法收回投资,更难以获取期望收益.这正是由计划机制向市场机制转轨的必然结果: 计划体制下电源投资有稳定的盈利预期,在很大程度上会助长投资冲动;

而市场机制优胜 劣汰,无效低效资产必然面临亏损而被市场淘汰. 发电计划保护给煤电企业带来的显性或隐性补贴短期看似对煤电企业有利,但从能源 转型的大方向来看则不利于电力行业转型升级.高额补贴更是加重了消费者负担.在可再 生能源基金缺口

700 亿的同时,煤电却能享受高达

3000 亿元的隐性补贴,其助推的煤电 投资冲动与中国能源转型方向背道而驰.煤电去产能政策正是在这样的背景下出台,并将 有利于培育有序的电力市场竞争环境.随着发电计划的放开,失去了计划保护的煤电在市 场环境下竞争力将会降低,这有利于推动可再生能源发展和电力低碳转型.本报告关于煤 电补贴和计划放开后对煤电搁浅资产的细化分析,以及相关的政策建议,可为政府决策提 供一定参考. 执行摘要

1 2 发电计划放开、煤电 去补贴 与搁浅资产处置 政策建议 科学把握发电计划放开下的煤电去补贴节奏.计划电量比重、环保电价水平和计划电 量对应的标杆上网电价水平是决定煤电补贴的关键因素. 针对发电计划的电量和价格补贴, 建议政府把握发电计划放开的进度,既要关注发电计划放开所释放的改革红利,也要关注 煤电企业的承受能力, 在二者之间适当平衡. 另外, 国务院近期明确了要逐步降低环保电价. 建议国家尽快明确环保电价降低和最终退出的时间表. 加快电力市场建设,促进燃煤机组定位由电量型机组向电力型机组转变.市场化改革 有明显的去补贴效应,但也会直接影响煤电企业效益,因此应该尽快总结和推广东北地区 建立辅助服务市场的经验,妥善处理好改造煤电机组、提升灵活性服务与保障可再生能源 消纳的关系.用市场机制补偿辅助服务,促进煤电机组定位调整,并部分解决煤电转型过 程中的效益下滑和搁浅资产回收问题.9 号文中确定的改革,特别是那些支持经济调度和 短期边际成本定价方面的改革,可以为建立电量、容量、灵活性和其他服务的竞争性批发 市场敞开大门.这些改革和市场将鼓励更有效地利用现有资源,协调区域市场运行,整合 可再生能源以及总体上降低系统成本和价格. 通过严控新增产能、 最严格的环保标准淘汰落后产能, 最大化降低煤电行业调整的冲击, 缩短转轨阵痛期.在产能严重过剩的环境下,煤电行业整体亏损的局面势难回避.若不强 化煤电去产能力度,到2020 年将会至少产生 1.2 亿千瓦搁浅装机.对此,建议政府尽快 落实去产能政策,多部门协同严控新建项目,运用最严格的环保标准淘汰落后产能,力争 达成更具挑战性的去产能目标.只有尽快将煤电供应能力调控到与新常态下的电力需求相 匹配的水平,才能切实解决煤电行业的整体亏损问题.调整期间,政府对煤电企业亏损的 规模和持续时间应有充分的预期和足够的容忍度. 通过科学的监管和补偿政策加速煤电行业去产能.建议能源主管部门和地方政府深入 了解现有煤电厂运营状态,对 十三五 期间可能的减排要求加码等监管、法律法规的变 化(例如需要额外投资以满足新的排放标准、节水政策的强化等),提前通知现役电厂, 以帮助企业科学决策选择进行投资以达到新的标准或选择退出.对于选择自愿提前退出的 燃煤电厂,建议继续推行 十一五 以来关停小火电的财政补贴政策,设立专项资金用于 容量退出补贴及员工安置.对于目前来看确属过剩产能、但需保留以为可再生能源发展提 供备用的煤电机组,可封存备用,其正常运行所需固定投入可在系统辅助服务成本中支付. 应对气候变化,改革化石能源补贴成为全球性政策焦点.中国作为全球最大的化石能 源消费国,其化石能源补贴问题也一直是各国关注的热点.二十国集团(G20)领导人在

2009 年9月召开的匹兹堡峰会声明中承诺:在中期内逐步取消并理顺低效化石能源补贴, 同时有针对性地为贫困人群提供支持 [1] .会议要求成员国为实现承诺制订行动战........