PDF《官僚化、去官僚化及其平衡：对西 方公共行政改革的一种解读...》

2 .按照菲利普?库珀的说法,美国今天的 公共管理者是 在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的.垂直 1. 罗伯特.但哈特,珍妮特.但哈特: 新公共服务:将民主置於首位 ,载《国家公 民评论》,2001年,冬季刊,第90卷,第4期2. 斯蒂芬.戈德史密斯,威廉.埃格斯:《网路化治理:公共部门的新形态》,北京大 学出版社,2008年,第22页.

929 模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程.平行关系建立 在合同概念之上.

3 更不用说《为官僚制正名》的作者至今还在对 官僚制大唱赞歌.在他看来, 官僚的声誉与其实际作为之间有很大 的落差……我们的政府部门确实在起作用――事实上,他们做得相当 好.

4 这显然显示了作为一种组织形态的官僚制所具有的生命力,尽管 官僚制有许多的问题和不足.按照葛德塞尔的说法, 美国政府官僚 部门就像一辆你已经用了10年的老爷车,它是一个非常复杂的装置, 由成千上万个部件拼装在一起,要是你想让它极其完美而且毫不出错 地在路上飞驰,那简直是做梦.但大多数时间它都能开动,只有在少 数情况下才会发生故障,你绝大多数的旅程都是它替你跑完的.

5 既 便在资讯社会和网路社会的今天,官僚制仍然在发挥着无可替代的作 用.按照帕却克.邓力维的观点,今天政府治理的资讯网路就是根 官僚结构建立起来的.从这个意义上说,无论是新公共管理的改革还 是新公共服务的主张,我们都可以把它理解为是对官僚制运作方式和 流程的改变,而不是或主要不是一种结构改革,即在官僚制之外另起 炉^,并取而代之.尽管这样的改变会对官僚制产生影响,也确实产 生了影响,但这一改变就像更换车子的零件、改变外形等一样,并没 有改变车子最实质性的东西,车子还是这辆车子. 二 塞缪尔.艾森斯达德认为,作为组织形式的官僚在其运行过程 中,通常会出现三种情况.一是较完整地保持了它不同於其他社会组 织的官僚制的特点,即分工、准确、效率、非人格化的规章等.简言 3. 菲利普.库珀:《合同制治理:公共管理者面临的挑战与机遇》复旦大学出版社, 2007年,第2页. 4. 查尔斯.葛德塞尔:《为官僚制正名――一场公共行政的辩论》复旦大学出版社, 2007年,第5页. 5. 查尔斯.葛德塞尔:《为官僚制正名――一场公共行政的辩论》复旦大学出版社, 2007年,第5页.

930 之,官僚表现出一种高度理性的状况.二是官僚化,即组织的活动超 越了自身的领域,并将官僚标准强加於其他组织或集团之上,缩小这 些组织的作用,扩大自己对他们的权力,同时在某种程度上追求自身 的利益和其他个别的利益,例如军事组织将其规章制度强加於市民的 生活.三是去官僚化,即官僚在同其他社会组织的互动中丧失了自己 的特点,这些社会组织或集团为了自身的利益或价值试图取代官僚的 职能与活动,使官僚去干不属於其职责围的事6 .显然,前一种情况 是人们愿意看到的,而后两种情况则是人们想加以避免的. 第一种状况是理想的,但它是动态的.官僚制内在的张力使得它 会不断地突破这种理性的状态,从而产生官僚化的倾向,如繁文缛 节、官样文章、效率低下、政府包揽一切、凌驾於社会各类组织之 上,甚至侵犯他们的合法权益等我们熟悉的现象.因此,在相当程度 上我们或许可以说,新公共管理是对官僚化的一个方面纠正(这个纠 正在历史上早就存在,比如,美国在20世纪30年代在泰罗科学管理思 想的影响下政府曾开展过学企业的运动),而新公共服务则是对官僚 化的另一个方面的纠正.这两个纠正隐含的一个共同点就是产生了去 官僚化的倾向. 新公共管理对官僚化的纠正是从经济市场的角度进行的.新公共 管理的一个基本观点就是政府不是在任何场合下都是最好的资源配置 者.社会、市场和企业比较政府来说有其资源配置上的优势.传统的 公共管理模式之所以被称为官僚行政模式,一个主要的方面在於官僚 垄断了社会的公共资源,成了公共领域服务的唯一提供者,从而导致 效率低下、不经济、缺乏竞争力、服务质量下降以及资源得不到最佳 配置.因此,市场化和企业化就构成了对这一官僚化进行改革的合理 入口.戴维.奥斯本和特德.盖布勒在《改革政府》一书中勾勒的新 政府的十个方面是典型的市场化和企业化的特徵:起催化作用的政 6. S.N. Eisenstadt bureaucracy,bureaucratization and de-bureaucratization in A. Etzioni,ed,A sociological reader on complex organizations,NewYork Holtand Winston,Inc (enlarged,first