PDF《谨防地方环境立法权偏差》

另一方面, 也体现出地方立法的 规定与本地实际结合不够, 不能针对 本地实际情况设计有针对性的条文解 决本地情况. 宽而泛.追求大而全的地方法规, 必然导致一部法规的规范领域宽, 局限于文本篇幅和立法者的能力, 进 而只能拟定一些空泛的条文.看似全 面的规范, 往往宣示性、 口号性过强而 实际操作意义不足.此外, 地方立法 规范领域过宽还容易导致过界问题, 不适当地进入其他法律制度规范的领 域而导致法律冲突.实际上, 从地方 立法的操作性要求出发, 一部地方性 法规最好只解决一个特定问题, 并要 在既定的上位法制度框架下规定可行 的制度措施.只有这样, 才能将一项 制度的内容做实, 设计的规则也才具 有直接的操作性.解决问题要通过多 个法规的配合而不是仅靠一部法规. 立法时要划清各项法规的界限, 避免 冲突.从立法技术上看, 范围界限清 晰的法规更容易根据实际形势的变化 及时修订. 官僚化.立法是一个政治妥协的 过程,人大及其常委会是立法的主体.但实际上,在一些地方,地方立法的文本形成乃至草案修改过程中人大代表甚至人大常委会委员的参与度都严重不足,导致地方法规最终成为行政意志的体现,呈现严重的官僚化倾向,难以体现立法的民意基础,最终可能导致不合情理、无法执行的情况. 上述问题实质上反映了地方立法 权的行使偏离了法律赋予地方人大以 立法权力的根本目标, 是行进路线的 偏差而非地方环境立法固有的问题. 因此, 解决上述问题的根本在于回归 地方立法权的立法本性, 坚守自身定 位、 完善运行机制、 明确基本目标.具 体来说, 可从以下方面着手防止上述 问题的出现: 一是坚持根据上位法律解决当地 问题.地方环境立法要准确把握上位 法的精神和原则, 但不能照搬上位法 的制度和规则.要切合当地的经济深 化发展形势, 而不是生硬制定规则或 者严重脱离实际.要将上位法规定与 地方实际有机结合而不是生搬硬套, 最终形成依据上位法律法规、 适应当 地实际情况的操作性规范. 二是制定地方环境法规的目标要 有限且明确.全面、 宽泛的立法不符 合地方立法的定位, 实际上往往也超 出地方立法机关的把握能力.原则上 一部地方法规只解决一个问题、 完善 一项制度、 实现一个目标. 三是理顺立法意见的表达机制. 从环境立法项目的提出、 立法草案的 拟定到草案的审议和修改, 都应当最 大限度发挥代表和委员的积极性, 真 正制定符合民意、 符合立法规律的地 方法规.学者参与、 公众参与都是地 方环境立法成功的影响因素, 但其作 用不宜过分夸大.现阶段, 真正实现 代表立法还存在困难, 但是应是努力 的方向, 这也是保证地方环境立法质 量的关键所在. 四是注重立法技术规范.立法技 术规范是为了实现立法目标、 完成立 法成果而对立法文本提出的技术性要 求.地方性法规文本的规范化是提高 地方立法质量的重要方面.虽然地方 立法的最终目标是用实质规则调整社 会关系, 但如果没有科学合理的文本 表达, 地方立法意欲实现的目标就很 难达成.因此, 地方环境立法需要主 动运用、 调整并最终形成地方立法技 术规范, 从形式方面促进地方立法的 规范化、 科学化, 为地方环境立法的实 质内容服务. 总之, 科学、 合理利用新 《立法法》 赋予的地方立法权制定地方环境法规, 完善环境法律法规体系, 推进地方 环境保护工作开展, 是地方人大的职 责所在, 也是 《立法法》 修订的目的之 一.地方人大特别是新获得地方立法 权的地方人大应当积极行动、 认准方 向、 谨防误区, 正确运用地方立法权制 定切合实际、 设计合理、 操作性强、 效 果良好的地方环境法规, 以实际行动 推动我国的环境法治进程. 作者系华南理工大学法学院副 教授 江苏省盐城市滨海县环保局紧紧 围绕党的十八届五中全会提出的生态 环境质量总体改善的目标要求, 认真 贯彻落实全国环境保护工作会议精神, 确立了 三四四五 的工作思路, 不 断加强生态建设和环境保护, 确........