PDF《关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述》

2016 年第

1 期 (总第

214 期) 人口与经济POPULATION &

ECONOMICS No.

1,

2016 (Tot. No. 214) 关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述 王克祥, 于凌云 (西南交通大学 公共管理学院, 四川 成都 610031) 摘要: 在新的宏观经济背景下, 延迟退休年龄的研究重点已经不再局限于简单的是非判断 问题, 而是更加关注日后政策制定以及政策评估的有效性问题. 本文基于政策过程的视角, 对现有文献中关于延迟退休年龄政策制定的现实阻力、 政策效应以及备选方案等进行回顾, 以期对进一步的理论研究以及政策实践提供参考. 下一步, 需要寻找更广泛的学科切入点, 更加深入研究配套制度改革, 在研究态度上则需要更加理性、 包容. 关键词: 退休年龄;

延迟退休;

政策过程;

研究综述 中图分类号: C911 文献标识码: A 文章编号:

1000 -

4149 (2016)

01 -

0057 -

09 DOI: 10?

3969 / j? issn?

1000 - 4149? 2016? 01?

007 收稿日期:

2015 -

04 - 03;

修订日期:

2015 -

10 -

18 基金项目: 教育部人文社会科学研究基金项目 养老保险与教育投入: 基于两种制度与经济增长效应的实证研究 (12YJC790242). 作者简介: 王克祥, 西南交通大学公共管理学院硕士研究生;

于凌云, 管理学博士, 西南交通大学公共管理学院教授. A Research Summary on the Policy of Postponing the Retirement Age Progressive Way WANG Kexiang, YU Lingyun (School of Public Management, Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031, China) Abstract: Under the new macroeconomic background, the study on the postponing statutory retirement age is no longer limited to the simple question, but more concerned about the future policy formulation and policy evaluation of the effectiveness of the problem. Based on the perspective of policy process, this paper reviews the current literature on the real resistance of postponing statutory retirement age, policy effects and options, etc. , in order to provide a reference for further theoretical research and policy practice. Next, they need to find a wider range of disciplines, a more in?depth study of the supporting system reform, and the attitude of the study needs to be more rational, inclusive. Keywords: retirement age;

postponing the retirement;

policy process;

research summary

一、 引言 我国目前退休年龄的一般性规定是男性

60 周岁, 女性干部

55 周岁, 女性工人

50 周岁. 由于我 ・

7 5 ・ 《人口与经济》

2016 年第

1 期 国人口结构变动的事实, 决策层和学界开始反思现行的退休年龄政策. 而学术界关于 延迟退休 的政策建议早在

20 世纪

90 年代就已经开始, 并不断向纵深发展. 直至

2014 年中国社会科学院创新 工程重大科研成果报告依然在提出要实施延迟退休年龄, 认为基于预期寿命、 人口结构以及退休制度 等因素的现实状况应适时对退休政策进行调整. 官方部门在对延迟退休问题保持审慎态度的同时也在 稳健推进. 早在

2008 年人力资源和社会保障部就透露正在酝酿并等待时机来延长退休年龄, 而在随 后的 《社会保障 十二五 规划纲要》 中, 就已经明确提出为应对人口老龄化, 应研究弹性延迟领 取养老金年龄的政策. 直至

2013 年11 月15 日召开的中共十八届三中全会提出研究制定渐进式延迟 退休年龄政策, 这反映了政策的连续性, 并从中央高度确立了今后的改革方向. 而最近国务院发布 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》, 随着 双轨制 的历史性破除, 延迟退休 年龄则再次提上议事日程[1] , 在2015 年 两会 新闻发布会上, 人力资源和社会保障部负责人表 态, 将从

2017 年正式推出延迟退休具体方案, 这说明目前延迟退休在全国推行似乎未到最佳时机, 依然处于征求意见与学术探讨阶段[2] . 在新的宏观经济背景下, 延迟退休年龄的研究重点已经不再是讨论是非的价值判断问题, 而是日 后政策制定以及政策评估的有效性问题. 本文基于政策过程的视角, 提炼出三个基本问题, 即延迟退 休年龄政策在制定过程中会面临哪些方面的现实阻力? 延迟退休年龄政策在正式执行后会带来哪些连 锁反应? 如何形成有效的备选方案来强化政策的正效应, 弱化政策的负效应? 本文针对以上三个基本 问题对现有的研究文献进行系统性回顾, 梳理出不同的理论观点、 研究方法与逻辑背景, 以期对延迟 退休问题有一个更加全面的认识, 从而为进一步的政策制定与理论研究提供新的分析思路.

二、 延迟退休年龄政策制定的现实阻力 我国延迟退休年龄的政策制定长期处于 纸上谈兵 阶段, 不仅具体改革的实践常常滞后于理 论的发展, 而且政府相对于学者的热情总保持一贯的慎之又慎的态度, 在延迟退休正式启动之前留有 一个很长的观察期与酝酿期. 另外从民众立场看, 将近 70% 的受访者表示反对延迟退休年龄[3] . 这 些都从侧面反映出, 延迟退休年龄存在一个约束机制, 政策制定受到多个层面的阻力因素的限制. 为 缓解政策变动可能带来的社会冲击, 有必要从理论上厘清这些阻力因素对社会经济的影响机制. 根据 政策系统分析的观点, 一个政策系统包括政策主体、 政策客体以及政策环境[4] , 分别影响着政策的 供给、 需求以及实施效果, 这里以公共政策为因变量, 着重考察各方面因素对政策制定过程的影响. 以下从政策供给、 政策需求以及政策效果三个维度对政策制定的现实阻力进行梳理. 1. 基于供给侧的阻力研究 在延迟退休年龄问题上, 就业问题通常被决策者与专家学者认为是最重要的影响因素, 直接导致 延迟退休政策的时滞性日益凸显, 长期无法供给成型. 富兰克林 (Franklin) 等通过运用静态的奥肯 定律, 发现劳动人口参与率作为重要的解释变量, 直接决定着失业率的高低, 如果延迟退休年龄, 将 提高劳动参与率, 继而导致更高的失业率[5] . 王海涛、 张车伟等学者指出我国的外向型经济在未来 几年的就业环境可能遭遇寒流, 在这个时期推行延迟退休政策显得很不合时宜[6 - 7] . 不仅如此, 经有 关测算, 我国新增就业岗位并不能满足劳动力就业需求, 我国正值经济结构转型、 失业率不断攀升的 阶段, 延迟退休年龄可能会剥夺 30% 就业者的就业机会[7] . 周辉、 柳清瑞、 金刚、 李建民也认为, 延迟退休可能会引发代际利益之间的矛盾, 表现为劳动力市场以及收入分配上的竞争, 因此延迟退休 必须考虑代际之间公平性丧失的阻力[8 - 10] . 相反, 从老年人就业的视角来分析政策阻力, 马丁斯 ・

8 5 ・ 王克祥, 等: 关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述 (Martins) 强调, 目前世界上多数国家都有严格的劳动力保护措施, 延迟退休后老年人再次就业十分 困难[11] . 周辉、 杨翠迎等也认为与年轻人相比, 老年人由于生产率降低而缺乏竞争优势, 而且中国 目前缺乏老年人再就业的职业培训市场和保障政策, 如果延迟退休年龄, 将对老年人的生活条件带来 不利影响[8,12] . 除此之外, 杨翠迎还认为延迟退休也可能受到来自产业结构的阻力, 我国产业结构升 级尚未完成, 进行退休改革可能会引发劳动密集型产业工人的失业危机[12] . 还有学者从家庭功能的 视角来分析政策供给的困境. 王峥认为, 如果忽视代际互惠效应和退休女性的家庭保障功能, 无准备 地盲目追求男女同龄退休, 无疑会降低普通工薪家庭的幸福感, 加剧家庭矛盾, 增加不稳定性, 这势 必造成不良的社会影响[13] . 2. 基于需求侧的阻力研究 公众参与公共政策制定过程成为近年来民主社会的发展趋势, 因此延迟退休年龄的政策制定也需 要考虑受众主观偏好的影响, 民意 是退休改革进程中的一个重要变量. 在对个人退休决策影响因 素的相关研究中, 孙佳佳、 于翠婷、 阳义南等通过调查数据的统计分析后发现, 包括性别、 年龄、 健 康状况、 退休前收入水平、 受教育程度、 工作单位属性等个人因素、 经济因素和社会因素, 都对个体 劳动者的退休决策具有显著性的影响[14 - 16] . 劳动者由于不同的个体特征对政策形成差异化的需求, 这对统一的退休改革形成不同程度的阻力. 比如经济收入较低的、 健康状况较差的劳动者会持反对态 度, 积极性不够, 导致相应改革难以启动. 另外, 退休改革在重组各阶层的利益结构的同时, 也带来 了政策的公平性问题, 比如机关事业单位职工由于优越的退休待遇会更加倾向延迟退休. 但也有学者 认为, 公平是一个相对的范畴, 任何延退方案都不可能对所有人绝对公平, 不能因公平问题否定或者 延误延迟退休的改革, 今后的重点应在政策的可操作性及如何在具体政策上体现其公平性[17] . 3. 基于实施效果的阻力研究 延迟退休年龄政策的有效运行依赖于积极的政策环境, 主要是制度环境. 实行延迟退休必须考虑 与养老金制度改革相衔接, 许多研究曾对养老金制度的内在合理性进行论证, 认为延迟退休改革出现 动力 不足, 根本原因是养老金制度本身缺乏有效的激励机制. 从国外经验看, 费尔德斯坦(Feldstein) 发现一些社会保障计划具有 引致退休效应 , 养老金制度本身会激励职工提前退休, 从 而减少社会劳动力供给[18] . 而在国内研究中, 彭浩然、 阳义南等通过对一些行业或省份的经验证据 进行实证分析后发现, 现行基本养老保险制度对提前退休存在内生激励效应, 如果不对养老金给付办 法进行调整就贸然延迟退休年龄, 延迟退休政策的推行将面临长期的阻力[19 - 20] . 可见, 养老金制度 如果没有进行配套的优化改革, 势必会影响延迟退休年龄政策有效性与持续性的发挥. 政策发挥作用 需要构建积极的制度环境, 考量社会生态系统中其他自变量对政策制定的影响, 将是未来一个具备价 值可挖掘性的研究空间. 从上述文献中可以看出, 立足于延迟退休年龄政策的制定阶段, 学者们对其面临的各种干扰因素 进行理论阐述, 通过系统的观点可以梳理出三个阻力来源, 即基于政策供给侧、 需求侧以及政策效果 三个维度. 通过对这个阻力系统进行全面考量, 才能进一步巩固与完善我国进行相应改革的可行性. 然而在政策制定过程中, 这些阻力因素是否真的存在, 是否真的会抑制政策的正常运行, 学者有必要 在将来的研究中作进一步的论证解释. 同时, 在今后的进一步研究中, 应在更宏观的社会经济生态系 统中挖掘政策更多的潜在阻力, 如果确实存在上述阻碍作用, 则应对如何消除这个阻力系统的作用机 制进行思考, 并在今后通过新的研究视角在阻力系统中发现更多的潜在因素, 以确保延迟退休政策以 更理性的姿态更加审慎地实施. ・

9 5 ・ 《人口与经济》

2016 年第

1 期

三、 延迟退休年龄政策执行的效应评估 政策制定后进行合法化并最终出台, 之后进行政策执行阶段, 假设延迟退休政策在全国范围内得 以有效执行, 如何评估政策在正式执行后对社会经济各层面带来的连锁反应, 即延迟退休年龄的政策 评估问题成为学者们的另一个研究重点, 涉及评估标准、 评估方法等基本问题. 这里延迟退休政策作 为一个自................