PDF《合理的价格》

合理的价格 通过提高化石 燃料成本来降 低温室气体排 放给政策制定 者带来了实际 问题,但这些 问题是可控的 如未能采取措施降低温室气体排放, 预计到

2100 年全球气温将高出工业化前水 平大约 3―4℃,同时带来更严重的变暖及 气候不稳定性的风险.

发达国家及发展中 国家将于

2015 年12 月在巴黎举行的联合 国气候大会上通过 国家自主贡献方案 作 出减排承诺 (见表) .如能得以实现,虽可 能不足以抑制 2℃预期升温,但这些承诺 将显著减缓全球变暖的速度,这也是国际 社会的官方目标. 政策制定者面临的关键实际挑战是如 何履行这些承诺,较为可取的做法是采取 的政策不会给经济带来过重负担且能够应 对给弱势家庭和企业施加更高能源价格等 敏感问题.到目前为止,二氧化碳是大气 层温室气体最重要的来源,从根本上锁住 地球热量并引发全球变暖.应该将化石燃 料燃烧造成的二氧化碳排放定价作为所有 政策的核心,并且不管其他国家采取何种 措施,考虑到国内环境效益,这一定价可 能会关乎一国的国家利益. 全球燃料燃烧每年产生的二氧化碳 排放量略高于

300 亿公吨,随着能源使用 量的日益增加,如未采取减缓措施,预计 到2100 年此数字将增长两倍左右,特别是 在发展中世界.实际上,包括新兴市场在 内的发展中经济体已占全球碳排放量的近 3/5,其中有约一半的排放量进入大气层并 滞留其中约

100 年. 虽然全球各国都需要减排政策,但从

2012 年来看,全球 80% 的碳排放仅来自

20 个发达及新兴市场经济体 (见图 1) .巴 黎会议成功的关键取决于这些国家的联合 行动. 按每个单位能量计算,煤的碳排放量 最大,其次是柴油、汽油和天然气.按燃 伊恩・派瑞

10 料类型分类,全球二氧化碳排放量的 44% 来自煤炭,35% 来自石油产品,20% 来自天然气. 降低二氧化碳排放需要减少对化石燃料的需求,特 别是高碳燃料,比如煤.基础经济学告诉我们,最佳措 施就是提高这类燃料的价格.较高的价格会引发一系列 行为改变,进而减少排放.例如,随着公司和家庭开始 使用节能型产品和资源 (包括照明、 空调、 汽车和工业机器) 并节约使用这些产品,能源需求将会下降.用户也会转而 使用更加清洁的燃料―例如,从燃煤发电转变为天然 气发电,再从使用这些燃料转变为使用不产生碳排放的风 力、太阳能、水力和核能发电.最后,一部分大型工业有 可能在排放源处捕获燃料燃烧排放的二氧化碳并将其存 储于地下. 碳定价―为化石燃料的碳含量或碳排放量收取费 用―的巧妙之处在于能通过单一 工具促进整个经济体作 出一系列行为响应, 因为碳费 (carbon charge)反映在燃料、 电力及其他产品的更高价格当中.它也实现了响应者的成 本效益平衡,多降低

1 公吨排放量的行业将与其他行业获 得相同的回报.此外,一个明确的、可预计的二氧化碳价 格是推动减排技术长期开发与利用的最重要的因素―其 中多项技术的前期成本高昂,但后期会带来持续数十年的 排放减少,如高效住宅和更具成本竞争力的可再生能源技 术.碳定价还可提高收入,这一点在财政压力持续较大的 时期尤其重要. 相比之下,各项规章制度 (如汽车、建筑、电器的效 率要求和可再生能源发电标准)的效率低下.此外,不可 能对每种活动类型 (如行驶里程)进行监管.在不同项目 和部门中,多降低

1 公吨排放所带来的回报可能会有很大 的差别.监管方法在行政上也更为复杂,无法为技术变革 重新定向提供所需的明确价格信号, 无法提高收入.但是, 因为这些途径对能源价格影响较弱,因此面对的政治阻力 较小. 碳定价可通过排放税或排放交易系统实施.在交易 安排中,各公司的每一公吨排放量都需获得许可,政府 通过限制许可数量将碳排放限制在目标水平内.如果免 费赠送这种许可 (通常被称为限额) ,那么这将是接受方 的意外收获.这种限额是可交易的,从而给限额和排放 设定了市场价格.排放交易系统还需要价格稳定机制,主 要表现在价格下限和上限,用以制定推动减排投资所需 的可预测价格.但是,正如通常所建议的那样,如果将 碳定价包含在大规模财政改革当中,则必须对此限额进行 拍卖,且收入必须提交至财政部.拍卖系统对许可交易 的需求不大. 正确实施 在碳定价的实施中,共存在三个基本的、常识性的 设计特点,以保证定价的正确实施. 首先,政策制定者必须选择一种方法将排放覆盖范 围最大化.这一点可以通过对化石燃料产品征收碳费实现, 使用燃料的排放因数 (每单位燃料燃烧排放的二氧化碳公 吨数)乘以二氧化碳价格计算得出碳费.例如,使用此公 式可得出对每公吨二氧化碳排放征收

30 美元的费用将会 导致每桶油价上升约

10 美元.这些收费可以作为汽油和 柴油消费税的实际延伸,大部分国家已经设置了完善的收 费制度,并且这是最易于征收的税种之一.无论在提炼环 节 (如井口和矿口)和从国外购买时的进口环节,还是在 燃料加工之后 (如炼油厂闸口) ,碳费均可被纳入这些消 消减排放量 主要国家和地区将于2015年12月举行的联合国气候大会上承诺大幅 削减二氧化碳和其他温室气体排放. 国家/地区 承诺 中国 到2030年, 将实现单位GDP排放量比2005年的水平低 60%―65%, 并达到排放高峰 美国 到2025年, 排放量比2005年的水平降低26%―28% 英国 到2030年, 排放量比1990年的水平降低40% 俄罗斯 到2030年, 排放量比1990年的水平降低25%―30% 日本 到2030年, 排放量比2013年的水平降低26% 韩国 2030年, 将排放量减少到低于正常水平的37% 加拿大 到2030年, 排放量比2005年的水平降低30% 墨西哥 2030年, 将排放量减少到低于正常水平的22% 澳大利亚 到2030年, 排放量比2005年的水平降低26%―28% 资料来源: 世界银行 (2015) . 注: 此承诺涉及所有温室气体, 中国除外, 中国减排承诺仅涉及二氧化碳 的排放. 截至目前, 二氧化碳是最重要的温室气体, 将来自表面的辐射热 量反射回地面. 其他这类气体包括甲烷、 一氧化二氮和含氟气体. 近150个 国家于2015年10月1日最后期限签署了排放承诺. 依据对全球温室气体排 放的贡献, 各国和各地区以降序排列. 图1 碳排放大国 中国是最大的二氧化碳排放国.美国位居第二,略高于中国排 放水平的60%.20个国家占总排放量的近80%. 资料来源: 国际能源署. 碳 石油 天然气 乌克兰 波兰 法国 意大利 南非 澳大利亚 印度尼西亚 墨西哥 巴西 英国 沙特阿拉伯 伊朗 加拿大 韩国 德国 日本 俄罗斯 印度 美国 中国 二氧化碳年排放量, 百万公吨, 2012年11 费税并适用于其他石油产品、煤和天然气供应的同类收费 当中 (Calder,2015) . 或者,碳费可在下游收取,即向电厂和其他大型工业 源头的排放收费.但是,这种方法会遗漏小型排放源,如 住宅和车辆,这类源头往往占二氧化碳排放总量的一半. 为捕捉小型源头的排放量, 下游碳定价必须与其他工具 (如 公路税和取暖燃料税)相结合. 第二个确保碳定价正确实施的设计特点是价格.虽然 国家自主贡献方案 通常作为减排指标,但对于气候 变化来说关键在于即便不是几百年也是持续几十年的全球 排放量,而不是一个国家一年的排放量.从理论上看,各 国都将实现各自的排放指标 (价格平稳) ,而不是严格遵 守每年的排放上限 (价格不稳) .通过预测来自燃料使用 的未来二氧化碳排放量、碳定价对燃料价格的影响以及燃 料使用对其价格变化的响应程度,可得出实现减排指标所 需价格的粗略预测值. 如未来的排放量未能实现既定目标, 可对这些预测值进行调整. 抑或,通过根据农业损失、海平面上升、医疗成本 和极端天气导致的产出损失,对每一额外公吨的二氧化碳 造成的全球损害度进行估计,来确定价格.例如,美国政 府的一项研究 (跨部门工作组,2013)估计,到2020 年, 以当前美元计价,这些损害可达到每公吨约

50 美元. 第三个关键设计特点是收入的高效使用.图2显示了 收入的简单计算, 如2012 年每公吨二氧化碳征税

30 美元, 大规模排放国的收入将会增长.这种收入将会非常可观, 多数情况下均可超过 GDP 的1%.虽然随着碳价格的增长, 计税基数会逐渐下降―因为用户正在用其他燃料来替 代税收最高的燃料―但是短期内收入不可能达到峰值. 举例说明,可以利用提高的收入降低扭曲经济活动 并给增长带来危害的劳动税和资本税.因此,碳定价可以 是一种更巧妙、有效的税收系统,并不意味着税收增加, 不会给经济体带来沉重负担.税收收入可用于其他用途, 但是要覆盖经济体碳定价的整体成本,这些收入带来的经 济效益应相当于削减扭曲经济决策的税收所得的经济效 益.将此收入用于低价值支出是浪费纳税人的钱. 在发展中经济体,财政和行政对碳税的支持力度可 能大于其他减排政策,在这些国家中,大型非正规部门可 能会超出更广泛的税收工具 (如所得税和利得税)的覆盖 范围.在这些情况下,碳定价收入可用于缺乏资金支持的 医疗、教育和基础设施领域的生产性投资. 作出正确选择 最近,碳定价系统一直处于激增状态.近40 个国家 的部分碳定价为国家级定价 (包括欧盟排放交易系统中的

28 个国家) ,另有

20 多个区域级或当地级定价安排 (世界 银行,2015) .但从环境角度看,这些正规定价安排仅覆 盖约 12% 的全球排放且价格过低―一般情况下,每公 吨低于

10 美元.这时,碳定价需要以更高的价格,向更 广泛的排放覆盖范围转变. 从国内层面来看,关键挑战在于更高能源价格给低 收入家庭带来的负担.许多国家都将价格控制在低于支付 能源供应和环境成本所需的水平,但这样做只是徒劳,无 法给贫困人口带来帮助.依据 IMF 的估计数据 (Arze d........