DOC《未经允许 请勿引用》

未经允许 请勿引用 经济预测分析 第7期国家信息中心 2012年2月16日 地方融资平台需要在规范中实现健康发展 内容摘要:地方融资平台在应对2008年世界金融危机中发挥了重要作用,但也使地方政府隐性债务大增,增加了银行信贷风险.

作者认为,对地方融资平台不应简单否定,应客观分析地方融资平台的利弊,趋利避害,建立和完善相关法律体系,进一步清理和整合现有地方融资平台,逐步完善风险防范体系,促进地方融资平台健康发展,在规避风险的前提下,保持地方经济发展的活力. 近几年来,地方融资平台始终处于舆论的风尖浪口,各界的负面评价远远多于正面肯定,更有学者将其视为中国的 次贷 ,把政府融资平台当成了可能释放中国版 次贷危机 的潘多拉魔盒,必欲除之而后快.有些专家虽然没有全面否定地方政府融资平台,但也认为其只是旁门左道,只有象西方国家一样发行地方债才是正道. 然而,当今世界早已过了 西方的东西就是好东西 的时代.在政府融资平台的问题上,我们需要理性的思考和清醒的认识,不能 因为洗澡水脏了,就连孩子一起倒掉 .如果说,在中国发行地方债券需要翻过一座山的话,规范政府融资平台发展只需迈过一道坎.相对前者,规范中发展政府融资平台发可能更符合我国国情.

一、地方债并非是中国版的次贷资产 最近,有关研究发现一个有趣的现象:近10几年来,国际上重大的经济危机往往发源于 表外业务 领域.1997年亚洲金融风暴时,韩国企业集团下属公司的巨额表外负债大部分是外债,成为导致危机的重要诱因.在2008年的全球金融危机中,华尔街投行的表外活动和可算作美国政府表外活动的 两房 (房地美与房利美)贷款,也被认为是金融海啸的主因.在我国法规严禁地方政府发债的情况下,地方政府通过各种渠道形成的债务基本上可以列入 表外业务 的范畴.以最近几次国际金融危机的教训来类推,地方政府债务有可能成为中国 次贷危机 的诱因. 应该说,这种担心并不完全是杞人忧天.2010年,监管层曾对地方融资平台贷款进行摸底清查,结果显示,在所有项目中,项目本身现金流能偿还贷款本息的只有27%,其余73%的项目都存在着不同程度的风险.非常不凑巧的是,在 欧债危机 成为世界经济中 达摩克利斯之剑 的同时,中国地方政府性债务也迎来了持续几年的偿债高峰. 理论上讲,由于银行和地方财政在较大程度上已经被地方融资平台捆绑在了一起,一旦地方融资平台无法支付到期债务或贷款本息,地方政府将承担最终偿付义务,政府的或有负债将转变成直接负债,公司债务风险也就相应转变为财政风险;

如果政府因财政困难不能履行偿债义务的话,银行就将相应地出现大量的呆坏账,财政风险因而将演变为金融风险,进而可能扩散为全局性经济危机. 然而幸运的是,虽然我国地方政府债务属于 表外业务 ,但它既不象亚洲金融危机之前的韩国企业表外负债,也不象次贷危机之前华尔街投行的表外活动那样被人们所忽视,相反它已经引起了各界的高度关注,政府相关部门已经多次组织力量对此进行摸底调查.结果表明,我国地方政府债务风险总体可控,不至于引发经济与金融危机.2010年我国中央和地方财政债务余额(共计17.45万亿元)与当年GDP之比为43.8%,没有超过60%的国际警戒线.另有材料显示,如果不将中央政府债务计算在内,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,也处于安全范畴之内.加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%,这一水平虽然略超国际警戒线,但仍远远低于全球各国和地区债务率92.6%的平均水平.同时,考虑我国经济快速增长和各级政府部门掌握着巨额的国有资产,我国地方政府债务风险是可控的. 由此可见,将地方债务视为中国版的 次贷 ,确实有些夸大其词.相反,将地方政府债务视为应对次贷危机所付出的代价,可能更合乎情理.俗话说, 覆巢之下岂有完卵 ,次贷危机爆发之后世界各国经济纷纷陷入困境,然而中国似乎是一个例外,不仅GDP年增幅始终保持在9%以上的世界最高水平,而且通胀率在金砖国家中也保持了最低水平.如果与亚洲金融危机时期相比较,本次危机中我国经济形势更是可圈可点.亚洲金融危机只是一个区域性危机,中国付出的代价至少包括:大量国有企业破产和工人下岗,四家银行在定向发行2700亿元特别国债用于补充资本金和将近万亿元不良资产剥离给四家资产管理公司之后依然需要依靠专门通道上市融资才能摆脱困境,GDP增长连续多年在 七上八下 的区间中挣扎.次贷危机是一个全球性的大危机,中国经济却似乎没有受到多少影响,财政收入、企业效益和居民收入依然保持了较快增长,农民工招工难现象依然普遍存在,中国三家银行进入世界前五大银行,付出的代价除了拉高了房价之外似乎就只剩下地方债务了.显而易见,这种代价无论是与同期其他大国相比,还是与亚洲金融危机时的中国相比,都是相对较小的.

二、地方融资平台是中国经济奇迹中的一个重要创新 如果能对地方政府债务问题具有正确的认识,地方融资平台自然就不会被视为潘多拉魔盒.相反,在笔者看来,地方融资平台的出现和发展不仅对中国经济健康发展具有重要意义,而且也是中国经济奇迹的一个有机构件. 众所周知,中国经济奇迹不仅用西方经济学理论无法解释,而且用苏东的社会主义实践经验也没法理解,直到张五常发现中国存在奇特县域经济,这才开始逐步解开中国经济发展的谜团.中国县域经济具有独一无二的两大特点:一是中央政府容忍地方政府进行制度创新.中国改革开放以来的许多重大创新都是地方所为.在地方创新取得良好效果之后,上级政府再加以支持、总结和推广,从而在更大范围内发挥作用.二是上级激励县政府领导班子投身于市场竞争中,县政府由于掌握劳动力、土地资源等重要生产要素,而且掌握着当地计划、价格和制度的制定权,对社会资源的调动能力和效率都远非市场机制自发作用可比,所以能够创造出自由市场经济无法理解的经济增长速度. 当然,上述两个特点并非只存在县级层面上,而是在除了中央之外各级行政层面普遍存在.在这样一种大环境下,地方政府融资平台的出现和发展才成为可能:第一,在禁止地方政府发债的约束下,它是地方政府获得融资能力的一项重要创新;

第二,地方政府如果想要有效地调动和整合各种有形和无形资源来推动当地经济增长,似乎没有什么方法比自己直接设立地方融资平台来得更为便捷. 地方政府融资平台从改革开放之初就已经出现,在中国创造经济发展奇迹的过程中发挥了不可替代的作用.中国经济奇迹不仅表现为经济持续高速增长,也表现为中国国际经济地位的快速提高,后者在最近两次国际金融危机中得到了突出表现.中国由一个普通的经济体变成在亚洲最具影响力的经济体正是从亚洲金融危机开始,而进一步发展成为在世界上最具影响力的经济体则正是从美国次贷危机开始.中国经济之所以能够化他国之 危 为自身之 机 ,秘诀正是在于危机时刻地方政府能够通过以融资平台为主的诸多渠道快速融来资金,大量增加政府投资,从而在较大程度上弥补市场自发力量的不足,保证经济相对平稳运行. 数据表明,亚洲金融危机和次贷危机爆发的第二年正是地方政府性债务规模增长最快的年份.其中,1998年债务余额同比增长48.20%,2009年则同比增长61.92%.通常地,地方政府债务与政府支出是成正比的,由上述数据可知,1998年和2009年,这两个危机最严重的年份,正是各级地方政府支出增长速度最快的年份,相应地也是地方政府对整个国民经济做出了最大贡献的年份. (数据来源:2010年《全国地方政府性债务审计结果》)

三、优先发展规范性地方融资平台应列入政府规划 政府融资平台积极而重要的作用是有目共睹的,却陷入口诛笔伐的漩涡之中,除了确实存在着潜在风险之外,一个重要原因则是政府融资平台因其与诸多征地、拆迁、违纪和腐败事件有关,从而引发国民的明显反感.在这种背景下,我们尤其不能感情用事,不能因为出现问题而轻易否定地方政府融资平台在中国经济发展中所发挥的巨大作用.

1、短期看,发展规范的地方融资平台比允许地方政府发债有明显的优越性 虽然,2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市已经开展地方政府自行发债试点,但是因建立地方政府发债机制涉及诸多难题,短期内难以大规模推广:一是需要进行相关的政治体制改革.以美国为例,州政府可以自主发行地方债主要是因为其政体为联邦制,州政府具有独立的立法权,同时财政相对独立,而且允许政府破产.这些条件在中国都不存在.这就使地方政府发债这件看似简单的事情实际上并不简单,至少必须对中央和地方财权、事权和职能重新划分之后地方政府才有可能获得发债权.二是地方政府能够自主发债的前提是,地方政府财政预算和财政收支要受到外部的严格监督,使得地方政府的资产负债表必须在安全可控的范围之内.但是,目前不仅是地方政府,包括中央政府在内都还没有这样健全的制度安排.三是允许地方政府发行债券,相当于以政府进行债券融资取代当前政府从银行融资,这需要市场投资者能够对政府债务融资风险有个清晰的了解.这就需要地方政府定期提供详尽的资产和负债信息,更需要外部评级机构进行价值评估.而不管是政府完备、透明的财务报告体系的建立,还是独立、合格评级机构的培育都不是短期内能够完成的目标.四是允许地方政府发行债券,就需要一个巨大的债券市场消化,这一市场的建立还有漫长的路要走. 相比之下,发展规范地方融资平台具有明显的可操作性.经过三........