PDF《政策解读专报》

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1 - 政策解读专报

2018 年第

1 期2018 年4月2018 年3月28 日,财政部出台《关于规范金融企业对地方 政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23 号),旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为,与 地方政府债务管理等政策形成合力, 共同防范和化解地方政府债 务风险.

《通知》明确地方政府应该避免违法违规和变相举借债 务的问题,防止举债方式日益多样化,不断降低风险;

金融企业 应该在经营过程中提高风险管控能力、 避免地方债务规模持续膨 胀.

2018 年3月1日,财政部出台《试点发行地方政府棚户区 改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28 号)相关政策,旨 在完善地方政府专项债券管理,规范棚户区改造融资行为,坚决 遏制地方政府隐性债务增量, 有序推进试点发行地方政府棚户区 改造专项债券工作,探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、 收益相对应的制度, 发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的 积极作用. -

2 - 目录

一、 《财金

23 号》出台

(一)出台的背景

(二)遵循的原则

(三)主要内容

(四)评估的重点

(五)具体要求

(六)具体规定

二、 《财金

23 号》规范国有金融企业行为

(一)发文对象

(二)债务化解

(三)核心风险

(四)提前置换

(五)地方债供给

(六)城投储备项目

三、 《财金

23 号》意味投融资行为监管再升级

(一)23 号文的逻辑框架

(二)城投债投资

四、 《财金

23 号》的深意与影响

(一)规范金融机构的约束力

(二)核心出发点

(三)四个 不得 的总体要求

(四)违规新增融资平台贷款

(五)审查重点

(六)穿透资本金核查要求

五、 《财预

28 号》的具体解读

(一)棚改专项债券采取试点方式有序推进

(二)试点不会废除政府购买棚改服务模式

(三)明确棚改要纳入国家棚改计划

(四)稳步推进政府债券管理改革 -

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一、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为 有关问题的通知》出台 近日,财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有 企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23 号,以下 简称《通知》).

(一)《通知》出台的背景

2014 年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务 管理的意见》(国发〔2014〕43 号)实施以来,地方各级政府 加快建立规范的举债融资机制,防范化解财政金融风险,取得了 阶段性成效. 以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险防 控工作.中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议 均对防范化解地方政府债务风险做出专门部署. 党的十九大提出, 特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战. 为进一步督促金 融企业加强风险管控和财务管理, 严格执行国有金融资本管理制 度,进一步防控地方政府债务风险,进而起草了《通知》.

(二)起草《通知》遵循的原则 -

4 - 一是坚持强化监管. 国有金融企业在满足实体经济融资需求、 服务地方发展建设等方面发挥了积极作用.在肯定成绩的同时, 《通知》以强化监管为主要目的,对国有金融企业参与地方建设 融资过程中确实存在的乱象和不规范行为加强监管, 及时纾解和 纠偏.二是坚持突出重点.《通知》在梳理国有金融企业参与地 方建设投融资各条线业务的基础上, 重点从财务管理和国有金融 资本管理的角度, 如资本金出资的真实性和现金流是否全面覆盖 等予以规范.三是坚持问题导向.《通知》以问题为导向,以解 决当前国有金融企业参与地方发展建设存在的不规范、 高风险问 题入手,提出可持续的监管约束,为国有金融企业主动加强风险 管控和财务管理营造良好的制度环境.四是坚持稳妥有序. 《通知》 禁止国有金融企业协助地方政府违法违规和变相举借债务的 行为,同时注意把控政策力度,既要避免对国有金融企业正常运 营造成过大冲击,又要防范存量债务资金链断裂,形成 处置风 险的风险 .

(三)《通知》的主要内容 《通知》共十七条意见.一是关于总体要求和审查重点.要 求国有金融企业严格落实《预算法》等要求,在支持地方发展建 设过程中,规范投融资行为.明确国有金融企业应加强 穿透式 资本金审查,并审慎评估融资主体还款能力,确保自有经营性现 金流覆盖应还债务本息.二是关于投资基金、资产管理、PPP 等-5-重点领域风险防控. 要求国有金融企业在与地方政府合作设立投 资基金、开展资产管理和金融中介业务,以及参与 PPP 项目融资 时, 不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持. 要求政策性、 开发性金融机构和政府性融资担保机构按照市场化方式运作. 同时, 明确国有金融企业不得对地方政府统一授信. 三是关于财务、 资本管理要求和绩效评价. 明确国有金融企业应严格执行出资管 理、财务管理和产权管理有关规定,防范财务风险和国有资产流 失. 要求国有金融企业积极配合整改. 对于违法违规提供融资的, 下调金融企业绩效评价等级.同时,明确了财政部门的监督检查 职责.

(四)《通知》要求国有金融企业参与地方建设融资时应审 查评估的重点 为督促国有金融企业尽职调查、严格把关,《通知》第

二、 三条明确了国有金融企业参与地方建设融资时应审查评估的重 点.其中,第二条要求资本金审查应坚持 穿透原则 ,既要关 注项目资本金本身是否符合规定, 若发现存在 名股实债 等违 规操作的,不得向其提供融资,还需向上 穿透 审查,重点关 注以债务性资金违规出资等问题. 第三条重点要求自有经营性现 金流能够覆盖应还债务本息,避免国有金融企业依赖政府信用、 放松风险管控.同时,项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付 -

6 - 费、财政补贴等财政资金安排的,应认真核实地方政府履行相关 程序的合规性和完备性.

(五)《通知》对国有金融企业与地方政府合作设立投资基 金等行为提出的具体要求 当前,国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债,存 在一些重点风险领域.如,与地方政府合作设立实为债务融资平 台的投资基金, 发行资产管理产品筹资与地方建设项目债务对接, 通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式 捆绑 地方 政府信用, 在为地方国有企业提供债券发行中介服务时强调政府 背景,参与 伪PPP 项目投融资等. 《通知》第四至十条根据上述业务的不同特征,提出了规范 要求.其中,第四条重点防控将投资基金异化为债务融资平台. 第五条重点要求资产管理业务按 穿透原则 加强资金投向管 理. 第六条重点要求政策性开发性金融按市场化原则在业务范围 内审慎合规授信.第七条重点防控对地方政府统一授信的行为. 第八条重点防控金融中介业务中明示或暗示政府信用支持的行 为.第九条重点规范了国有金融企业参与 PPP 项目的经营行为, 要求国有金融企业以 PPP 项目规范运作为融资前提条件,避免 PPP 异化为新的融资平台.第十条重点规范了政府性融资担保机 构行为. -

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(六)《通知》从出资管理等方面对国有金融企业规范投融 资行为作出的规定 《通知》第十

一、十

二、十三条分别从出资管理、财务管理 和产权管理的角度,提出了规范要求,以防控金融企业财务风险 和国有金融资产流失.其中,出资管理方面,针对个别金融企业 股东违规注资、套取资金等问题,要求国有金融企业加强对股东 资质的审查,股东应以自有资金入股国有金融企业.财务管理方 面,结合金融企业财务管理规定,要求国有金融企业按照 实质 重于形式 的原则, 充足提取资产减值准备, 严格计算占用资本, 不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准.产权管理方面, 针对个别金融企业机构层级过多、管控不到位等问题,要求国有 金融企业严格遵守国有金融资产管理有关规定;

合理设置机构法 人层级, 压缩管理级次, 原则上同类一级子公司只能限定为一家.

三、 《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为 有关问题的通知》规范国有金融企业行为

(一)内容表述无新突破,发文对象值得关注. 就文件内容而言,23 号文没有突破预算法、资管新规征求意 见稿等涉及内容, 但发文对象是针对国有金融企业这点值得注意. -

8 - 具体来说,23 号文从资本金审查、还款能力评估、投资基 金、资产管理业务、政策性开发性金融、合作方式、金融中介业 务、ppp、融资担保、出资管理、财务约束、产权管理、配合整 改、绩效评估、监督检查等十几个方面对金融企业的投融资行为 进行了规范建议,市场已存在较多的逐条解读,解释各种的 不得 . 我们反过来正向梳理了一下还有什么可以 做得 , 至少可 以理解为:

1、金融机构可以继续通过走正门即购买地方债的方式参与 地方政府融资;

2、金融机构也可以继续以市场化的方式参与地方平台和地 方国企的融资. 据此,我们预计该情境下的推演模式是:

1、地方政府以政府信用和公益资产等作背书发地方债及专 项债等利率债品种实现融资;

2、而平台及地方国企等只能靠企业自身信用和经营性资产 发信用债品种实现融资. 所以我们认为,文件的初衷和目的其实是,厘清债务边界, 严格控制隐性债务的增长. 而上述推演的模式也是我们预计未来 政府债务化解的可行及可靠模式,即厘清边界、划清权责、疏堵 结合,有序化解. -

9 - 此外,针对国有金融企业这点值得注意,这是在继

2014 年43 号文将用资方(平台)、2017 年87 号文将管理人(政府)纳 入问责链条后,将出资方纳入问责全链条,完成了全链条监控问 责.但该政策后续在部门间的协同及其执行力尚有待观察.

(二)债务化解各有其招,增量影响大于存量

23 号文延续了国务院及各个部委的思路, 一方面是规范地方 政府的负债行为,另一方面是从不同的角度限制不规范的融资, 特别是平台公司的融资.上面也提到,以前监管更多是从地方政 府和平台本身出发,而这次是从金融机构的角度,但不管如何, 关键点还是在于未来地方政府债务和平台公司债务的化解. 这几年来,平台公司一直不断在对存量进行规范,新的融资 则按照新的制度执行.目前各个地方对债务化解也都各有办法, 但这不是一朝一夕的工作而是一个系统性的工程. 目前来看主要 有几个方面: 第一,地方债务置换.很多平台债务都纳入了地方债务,这 两年一直在推进,包括今年有很多平台到期债务都要进行置换. 第二,地方政府增加财政投入.地方融资平台这几年通过承 担基础设施建设与政府有很多的商业行为,包括土地出让、应收 款等. 随着地方政府财力的增强, 其对平台的支持能力也会增强, 土地出让收入,应收款也会不断的兑付. 第三,平台公司转型.很多平台在进行市场化转型,利用地 方资源、资产的支持,经营有收入、现金流的项目,包括城市公 -

10 - 用服务的运营,水电气,各种收费权,旅游资源等等,提高自身 融资能力,真正成为市场化主体.这也是我们近期对平台公司、 地方政府的建议. 第四,地方政府整合自身各种有收费的资源资产,包括水电 气、旅游、停车场,以及特许经营权.这些收费权,特许经营权 能产生比较稳定的现金流, 通过资产证券化的形式盘活经营性资 产进行融资,化解既有的债务问题.

23 号文对新增的项目融资影响较大,包括资本金穿透,对 非标融资的限制,地方政府新增项目也会减少,间接减轻平台的 债务压力和投资压力.

(三)核心风险不是违约,乃估值及置换价格 目前,我们仍认为存量城投........