PDF《报告一 可再生能源电价改革方向分析》

能源基金会支持项目 G1602-24284 报告一 可再生能源电价改革方向分析 (终稿) 项目名称: 电力体制改革框架下可再生能源电价及补贴形成机制 研究 项目来源: 能源基金会 项目承担单位: 国家发展改革委能源研究所 国网能源研究院 报告完成单位: 国家发展改革委能源研究所 国家可再生能源中心 报告完成时间:

2017 年3月 ? ?项目名称: 电力体制改革框架下可再生能源电价及补贴形成机制研究 项目来源: 能源基金会 项目指导单位:国家发展改革委价格司 国家能源局新能源司 项目承担单位:国家发展改革委能源研究所 国网能源研究院 项目负责人: 时Z丽 李琼慧 主要研究人员:陶冶高虎袁婧婷 王红芳 樊丽娟 杭宇郭晓雄 王彩霞 雷雪姣 李梓仟 报告一: 可再生能源电价改革方向分析 完成单位: 国家发展改革委能源研究所,国家可再生能源中心 执笔人: 时Z丽 陶冶高虎报告二: 可再生能源参与电力市场模式研究 完成单位: 国网能源研究院新能源所 执笔人: 雷雪姣 王彩霞 李琼慧 李梓仟 报告三: 电力体制改革框架下可再生能源电价补贴形成机制研究 完成单位: 国家发展改革委能源研究所,国家可再生能源中心 执笔人: 时Z丽 高虎王红芳 袁婧婷 樊丽娟 杭宇郭晓雄 ? I ? ? 目录

一、研究背景.

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(一)可再生能源电力已处于规模化发展阶段.1

(二)新形势下可再生能源电价和补贴机制面临多重问题.1

(三)电力体制改革对可再生能源电价补贴机制调整提出新要求.2

二、现行可再生能源电价补贴机制.3

(一)固定电价政策原则和内涵.3

(二)标杆电价水平调整.4

(三)费用补偿政策原则和内涵.6

(四)费用补偿政策调整.7

三、可再生能源电价补贴政策实施效果.8

(一)风电.9

(二)光伏发电.11

(三)生物质发电.12

四、可再生能源电价补贴机制面临的问题.13

(一)标杆电价水平调整.13

(二)补贴资金缺口.17

(三)补贴资金管理模式.22

五、电力体制改革对可再生能源电价补贴机制的新要求和发展方向.24

(一)输配电价改革.24

(二)计划电量机制改革.25

(三)放开发电和用电电价,由市场形成电价.26

(四)直接交易机制.27 ? II ? ? ?

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一、研究背景

(一)可再生能源电力已处于规模化发展阶段

2006 年《可再生能源法》实施后,我国可再生能源在系统性的法规政策支 持下快速发展, 十二五 时期可再生能源进入规模化发展阶段,为实现

2015、

2020 和2030 年非化石能源在一次能源中的占比目标和今后更大规模发展打下了 良好基础.尤其突出的是以风电、光伏发电为代表的可再生能源电力,得益于有 效的电价和费用分摊政策,我国风电、光伏发电市场和产业规模均已位居世界第 一.风电累计装机从

2010 年的

3131 万千瓦增加到

2015 年的 1.29 亿千瓦,装机 占比从 3.3%增加到 8.6%,

2016 年底达到 1.49 亿千瓦;

光伏发电累计装机从

2010 年的

30 万千瓦增加到

2015 年的

4318 万千瓦, 装机占比达到 2.8%,

2016 年底超 过7700 万千瓦;

生物质能发电平稳发展,

2015 年底装机达到

1031 万千瓦,

2016 年底超过

1200 万千瓦,电量贡献和占比不断提升.可再生能源电力已经进入到 大规模增量替代、区域性存量替代阶段,成为推动能源生产和消费革命的重要途 径, 是实现由化石能源为主的能源体系向清洁低碳能源体系转变的核心和不可或 缺的手段. 十三五 是我国实现全面建成小康社会奋斗目标、全面深化改革、加快转变 经济发展方式、建设生态文明和推进能源转型的关键时期.虽然可再生能源发展 在过去十年内取得了长足进步,但随着应用规模的不断扩大,可再生能源电力在 发展空间、电力系统融入、技术创新、政策保障等方面面临愈加严峻的挑战.

(二)新形势下可再生能源电价和补贴机制面临多重问题 在价格和补贴政策方面, 新形势下我国可再生能源电价补贴机制面临多重问 题和挑战.2006 年我国建立了支持可再生能源电力发展的固定电价和费用分摊 制度,其后,陆续颁布了陆上风电、光伏发电、生物质发电(农林剩余物发电、 垃圾发电、沼气发电) 、海上风电、光热发电上网标杆电价以及分布式光伏发电 的度电补贴政策,并依据各类可再生能源技术发展形势进行相应的调整.此外,

2011 年底设立了可再生能源发展基金,在全国范围内征收可再生能源电价附加, ?

2 ? ? 用于可再生能源电价补贴和接网费用以及独立可再生能源运行费用补贴. 电价和 费用分摊政策的实施,一方面有效推动了风电、光伏发电等可再生能源发电成本 的下降,另一方面随着风电、光伏发电等可再生能源装机和发电量的迅速增加, 可再生能源电价补贴资金需求不断增高,根据初步测算,按照可再生能源相关规 划中提出的风电、光伏发电、生物质发电发展规模,考虑目前的煤电标杆电价水 平不变以及风光等可再生能源电价不断降低,2020 年当年可再生能源电价补贴 需求将达到

1700 亿元以上.由于电价补贴来源目前仅有可再生能源电价附加这 一唯一渠道,虽然电价附加标准已经在

2015 年底调整到 1.9 分/千瓦时,但仍存 在较大缺口,财政部估算到

2016 年底,可再生能源发展基金收入与电价补贴需 求之间累计存在约

520 亿元的资金缺口.如保持现有政策不变,未来缺口还将增 大. 当前我国实行的标杆电价定价机制仅仅是反映了煤电、 风光等各类电源的直 接成本, 未能考虑化石能源的外部成本或者可再生能源的外部资源环境生态效益, 这就导致风电、光伏发电的直接表观成本显著高于煤电,在经营期价格模式下, 可再生能源标杆电价水平也显著高于煤电.尤其是 2014-2015 年,由于国内外化 石能源价格持续走低,我国连续几次调低了煤电标杆电价,虽然风电、光伏发电 等可再生能源发电成本和电价有不同水平的下降,但由于煤电价格的显著下降, 光伏发电的度电补贴水平下降有限,风电的度电补贴水平不降反升,煤电价格不 反映其外部成本,显著降低了可再生能源的经济性和竞争力,同时也是造成可再 生能源电价补贴资金需求飙升的主要缘由之一. 从促进可再生能源长期持续健康 发展角度,需要在价格方面为其发展提供保障,或是通过将化石能源外部性成本 以资源、环境、碳等税费形式外部化,提升化石能源的成本,或是将可再生能源 的外部效益反映出来,对可再生能源予以持续的合适的经济政策支持.

(三) 电力体制改革对可再生能源电价补贴机制调整提出新 要求

2015 年3月, 我国政府颁布了 《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》 , 同年

11 月又颁布了

6 个电改配套文件,2016 年全国在多个地区陆续成立了电力 交易中心,电改的重点之一是推进电价改革,理顺电价形成机制,主要包括输配 ?

3 ? ? 独立和单独电价核算、公益性外的发售价格由市场形成、推进发用电计划改革、 电量逐步转向市场化交易(发售直接交易、长期交易、跨区交易)并形成市场化 交易电价等.电力体制改革对可再生能源和电价补贴机制创新又提出了新要求, 从改革方向看,未来可再生能源需要全部参与电力市场,可再生能源价格形成机 制一方面可以以市场化为目标进行相应的调整、变革,另一方面也可以成为电价 改革的先头示范.因此,以电力体制改革框架为平台,借鉴国际经验,研究促进 我国可再生能源电力发展的、 以市场化为基础的可再生能源电价和补贴新机制既 有长远意义,也是现实迫切需要. 报告一的第二部分主要总结了可再生能源标杆电价政策和补贴政策发展历 程以及电价补贴水平;

第三部分分析了电价补贴政策对可再生能源发展起到的积 极作用;

第四部分分技术类别、分地区、分年度对 2016-2020 年可再生能源电价 补贴资金需求以及现有政策下资金缺口进行了测算, 并根据可再生能源发展情况 和电力体制改革形势要求, 着重剖析现有可再生能源电价机制在标杆水平调整方 面存在的问题,以及可再生能源补贴管理方面存在的问题;

第五部分分析了电价 改革框架下可再生能源电价机制面临的任务以及发展方向.

二、 现行可再生能源电价补贴机制

2006 年我国开始实施《可再生能源法》 ,确立以固定电价和费用分摊制度支 持可再生能源发电发展的机制.其后,陆续颁布了陆上风电、光伏发电、生物质 ........