PDF《关于立法协商的几个基本问题》

在行政法规的立法协商规划执行中, 由国务院与全国政协建立协商协作机制. 只有这 样, 才能实现 谁跟谁协商 的规范化. 二是宜邀请全国人大参与正式的协商会议. 此次全国政协的首次立法协商会议中, 虽然全国 政协唱主角,立法机关也应派代表参加听取意 见. 《安全生产法》 修正草案已经递交到了全国人 大常委会,国务院法制办公室来了一位副主任, 全国人大常委会没有人来参加此次会议. 虽然全 国政协在立法协商会议召开之后会把一些意见 反馈给国务院法制办和全国人大常委会,但是, 全国人大常委会或其有关专委会的领导亲临现 场倾听意见并 且开展相关的协商工作将更加有 利于提高全国政协立法 协商的质量, 因此, 建议 进一步加强全国人大的 参与力度,从而充分发挥 全国人大的力量. 三是宜邀 请 各民 主 党派、 工商联和无党派人 士参与协商议程. 虽然参 与首次国家立法协商工 作的很多政协委员均具 有党派身份, 如全国政协 的一些副主席、 副秘书长 等.但是, 各党派中非全 国政协委员的专家代表 却并没有参与到此次立 法协商工作中来, 而这其 中有很多人士是各领域 的著名专家, 具有出色的 专业背景, 对于立法工作 大有裨益.因此, 笔者建 议, 全国政协在下次开展 立法协商工作时应进一 步加强各民主党派的参 与程度, 如通过把立法协 商的材料转交给各民主 党派中央, 由各民主党派 中央组织本党派内的专 家学者开展深入的研究 工作,之后把研究的成 果, 报送给全国政协和全 国人大参考, 从而充分发 挥各民主党派的专业作 用.此外, 也可以考虑邀请全国工商联和无党 派人士参与国家立法协商的程序. 立法协商的主题问题, 即 协商什么 的问题 国家开展立法协商工作具有十分重要的意 义, 不仅是对传统立法程序的重要创新和有益补 充, 而且有利于发扬社会主义民主, 有利于使立 法工作少走弯路, 也有利于保障立法工作稳妥进 行并兼顾协调各方面的利益.基于此, 对于立法 协商的主题问题, 特提出以下建议: 一是建议全国政协和全国人大以及国务院 在中央的统一协调之下应当就一些事关民主 与国计民生的重大问题开展立法协商工作.协 商的主题可以确定为国家机关的设置、 国家民 主制度的建设、 公共安全的保护, 特别是要围 绕食品卫生、 安全生产、 环境保护等涉及公众 生命健康的事项开展立法协商工作.当然, 对 于一些前期保密性很强的, 可以在较小的范围 内开展协商工作. 二是建议全国人大、 国务院法制办结合实际 立法规划、 立法的难易程度和专业化程度就一些 民主性与专业性较强的立法主题, 请求全国政协 开展立法协商工作, 以得到全国政协的民主机制 和专业优势的支持.据我所知, 全国政协和有关 机关协商已制定了立法协商的规划, 建议予以进 一步制度化与体系化. 立法协商的程序问题, 即 如何协商 的问题 从笔者参与北京市和全国政协这两次立法协 商会议的实际情况来看, 其协商方式存在一定的差 异. 北京市立法协商的程序是: 第一步, 由北京市政 协的领导介绍与会的人大领导、与会的政协领导、 与会的政协委员,以及有关部门的一些负责同志. 第二步, 由北京市人大和发改委的同志代表北京市 人大向北京市政协、 各民主党派通报此次立法协商 工作的必要性以及一些立法协商的需求. 此处需要 特别说明的是, 中央对于北京市的大气污染问题十 分关注, 而且很多问题尚未解决, 很多机制尚不清 楚.该立法工作也备受社会各界关注, 须对相关条 文进行充分论证, 否则将承担较大的社会与舆论压 力. 立法协商的民主化和专业优势可以较好地弥补 这一缺陷,可以把很多矛盾与隐患消除在萌芽状 态.因此, 充分征求北京市政协和各民主党派的建 议与意见就显得格外重要.第三步, 由北京市政协 通报此次立法协商工作的筹备情况和各民主党派 以及政协委员意见的汇总结果.第四步, 政协委员 进行重点发言, 一般由政协的工作人员事前在专业 界人士当中指定重点发言对象, 然后按照事先指定 的顺序依次进行重点发言. 第五步, 为随机发言, 广 大政协委员就自己关心的问题提出意见和建议, 这 些委员和民主党派人士的发言最后都统一上交给 北京市人大.据北京市人大常委会后来做出的统 计, 在北京市政协和各民主党派提出的一千多条意 见中, 有六百多条或多或少得到了采纳, 可见立法 协商程序得当的话是会发挥重要作用的. 此次全国政协的首次立法协商会议, 其具体 程序是: 首先, 由全国政协主席主持会议, 介绍人 员, 简单说明情况. 然后开门见山, 进入重点发言 阶段. 先由全国政协承担此次立法协商的专委会 指定专门的政协委员汇报此次立法调研情况以 及专委会调研组的有关建议. 接下来由全国政协 邀请的专家学者和全国政协委员作重点发言, 笔 者代表专家在此环节作了重点发言. 之后由到会 的全国政协委员和相关领域专家作随机发言. 在 整个过程中, 主持人和各发言者所进行的充分互 动是此次立法协商会议的一大亮点. 总的来看, 这是第一次在国家层次开展立法 协商, 开创性大.如果在立法协商程序方面存在 条件, 八个民主党派都能参与进来, 把本党派各 行业各专家的意见汇总起来在立法协商会议上 予以简要反馈, 必将取得更好的效果. 基于此, 建 议全国政协在以后的立法协商工作中进一步完 善相关规则与程序. 立法协商的作用问题, 即 协商效果 的问题 全国政协俞正声主席曾讲道, 立法协商就 是让政协委员利用宽松的政协环境,发发言, 讲讲自己的观点, 提供参考.从另外一个方面 看, 立法协商也是严肃的, 对于立法协商会议 上各政协委员、 各民主党派以及各专家学者提 出的观点, 有关立法机关应当予以重视并及时 反馈,对于能采纳的应提供具体的采纳数据, 对于不能采纳的则应说明情况.例如, 在北京 市2013 年11 月底的立法协商工作中, 北京市 人大将北京市政协和各民主党派提供的一千 多条意见的最终采纳情况在有关媒体上进行 了详细公示, 如采纳了多少条或者采纳了哪些 方面等, 从而对立法协商的效果和作用予以明 确肯定, 起到了良好的社会效果. 也唯有如此, 立法协商工作才能逐渐步入程序化、 规范化和 制度化的轨道, 立法协商作为立法工作的一个 重要补充程序才能得到应有的尊重. 立法协商的规范问题, 即 协商法治 的问题 立法协商在地方已成为一个有着十几年历 史的法治和政治实践, 积累了许多值得借鉴的经 验.值得一提的是, 很多地方通过制定规范性文 件将立法协商工作予以规范化、程序化和制度 化, 取得了良好的实践效果. 如福建省于