PDF《两型社会建设中府际非合作与治理》

410004 ) 摘要: 加强府际间的合作是公共行政改革的趋势. 两型社会建设是一项内容丰富的复杂系统工程, 其建设能否成功离不 开府际间的合作共治.当前两型社会建设中府际非合作主要表现为中央政府与地方政府间的非合作博弈、 跨区域环境治理的 行政分割、 环境管理部门间的 碎片化 .两型社会建设中治理府际非合作首先要求增加地方政府环保动力, 强化激励与约束机 制;

其次要求树立区域公共管理理念, 完善区域环境合作治理机制;

最后要求明确界定部门权限, 建立部际协调机制. 关键词:两型社会;

府际非合作;

治理 中图分类号:D630.1 文献标识码:A 文章编号:1000-2529 (2011 ) 02-0038-05

38 会战略政策是在相当复杂的地方环境中推行的,会遇到各 种意想不到的挑战和巨大阻力, 此时地方政府的行政能力, 特别是执行力就将受到考验. 如果没有很好的执行力, 再好 的两型社会战略政策也许只能用于观瞻;

如果没有执行力, 其他的能力也许只能纸上谈兵.[4] (P150-153 ) 我国现阶段,决定地方政府官员自身特殊利益及其政 治收益大小的制度是 经济目标为主导的压力型体制 . 压力型体制下各级地方政府要实现其自身特殊利益最大 化, 倾向于经济增长是其理性的选择, 这就导致经济增长和 环境保护失衡.[5] 中国高层已认识到环保问题的紧迫性, 将其列为 国计民生 的大事, 但是, 经济增长仍是更为迫切 的问题, 尤其是在国际金融危机之际, 为了缓解沉重的就业 压力, 地方政府不得不追求经济指标, 环保只能退居二位. 出于本地经济发展的要求,一些地方政府要么公开为污染 企业辩护, 要么否认污染企业与受害事实之间的因果关系, 要么对污染企业的 关停并转 态度暧昧乃至网开一面. 近年来, 江浙闽粤等沿海地区提出 腾笼换鸟 的计划, 进行产业升级. 随着东部产业向西部地区梯级转移, 一些重 污染企业乘机进入中西部地区. 尽管有些省委、 省政府再三 要求, 禁止沿海污染企业进入本省. 但由于基层地方政府盲 目追求政绩, 环保部门难作为、 不作为, 导致污染企业大量 潜入 农村, 成为地方一 害 . 一些地方领导不但为污染企 业大开绿灯, 还与他们结成了利益共同体.[6]

2010 年湖南 郴州嘉禾、 桂阳县因非法企业污染, 导致大量儿童血铅超标 和中毒的事件, 引起环保部门重视.这些案件是继

2009 年 陕西凤翔、 河南济源、 湖南武冈、 福建上杭、 广东清远等地被 查处儿童血铅超标案件后, 再度被曝光的重大铅污染案件. 据嘉禾县环保局长雷向东介绍, 作为贫困县, 嘉禾急于发展 经济, 一批从周边省市淘汰的企业来到嘉禾, 不作环境评估 就开始上马生产.[7]

1994 年的分税制改革造成了中央政府财政收入占全国 财政收入的比重迅速提高.但财权上收的同时并没有相应 地上调事权, 分税制改革给地方政府带来沉重的财政压力. 地方政府本身就存在地方财政收入的增长压力,还要负责 社会保障、 医疗卫生、 教育、 环境保护等具有明显外溢性的 公共服务.由于转移支付制度不健全, 全国很多地区的县、 乡财政陷入困境, 对公共物品和服务的提供严重不足, 对环 境保护更是无力投入. 由于地方财力有限, 十五 计划确定 的治污项目约有 47%的计划投资没有落实.[8] 可见, 基于当前的体制特点, 地方政府在落实环境管理 具体政策时,会与中央政府的要求产生一系列的矛盾与冲 突, 地方政府会凭借所拥有的经济资源和信息优势, 以 上 有政策、 下有对策 的方式, 尽可能减少或避免自身利益的 损失. 在环保政策的决策与实施上, 地方政府与中央政府存 在 讨价还价 和 对抗 倾向. 有学者指出, 在我国, 虽然中 央层面极度重视环保,地方政府对保护当地环境却并无积 极性,甚至反而保护环境污染,从而致使环境法制形同虚 设, 使中央环境政策、 措施在实施中变样走形.从有关报道 中可以看出,在环保领域,地方政府对中央政府玩'