DOC《未经允许 请勿引用》

未经允许 请勿引用 经济预测分析 第12 期 国家信息中心 2012年3月16日 循序渐进地建立我国市场化的减排机制 ――国家信息中心赴欧盟碳市场(EU-ETS)调研报告 内容摘要:碳市场建设将促使我国节能减排政策实现从依靠行政手段向依靠市场机制的根本性转变,也将有助于我国以较小经济代价实现 十二五 及未来的减排目标,是我国温室气体减排政策体系的一次重大突破.

为了使碳市场能够有效发挥减排作用,需要对其进行科学设计.我国碳市场 从无到有 需要循序渐进地开展三个方面的工作:建立碳市场的路线图及总体框架;

确立碳市场顶层设计遵循的经济原则与逻辑;

维持碳市场正常运转所需的必要基础设施建设. 十二五 规划纲提出,我国将在未来五年内初步建立国内碳排放权交易市场(简称碳市场),这将促使我国节能减排政策实现从依靠行政手段向依靠市场机制的根本性转变,也将有助于我国以较小经济代价实现 十二五 及未来的减排目标,是我国温室气体减排政策体系的一次重大突破.用不到五年的时间建立起全国范围内的碳市场无疑是一个巨大挑战,同时为了使碳市场能够有效发挥减排作用,需要对其进行科学设计. 自2009年起,国家信息中心与欧盟有关研究机构建立了长期合作关系.基于对欧洲经验教训的研究,我们认为,我国碳市场 从无到有 的过程需要开展三个方面的工作:建立碳市场的路线图及总体框架;

确立碳市场顶层设计遵循的经济原则与逻辑;

维持碳市场正常运转所需的必要基础设施建设.

一、建立碳市场的路线图及总体框架 EU-ETS是迄今为止世界上规模最大的碳排放权交易市场.从2005年开始试运行到今天,虽然经历曲折,但它的成功之处主要体现在以下三个方面:(1)建立了一个较为完整的市场化减排政策体系,依靠市场内生出合理碳价格,从而能够以较低成本实现既定减排目标.(2)改变了企业、居民的传统生产、生活理念,成功地向社会引入了低碳观念;

(3)在世界范围内具有示范意义,为其他国家提供丰富经验的同时,也引领了未来的减排政策走向.需要指出的是,EU-ETS也大致遵循了先有试点,再全面推广的轨迹. 2002年,英国首先建立了一个仅有32家企业直接参与的小规模碳市场,到2006年基本结束.虽然规模很小,但却为建立欧盟范围内的EU-ETS积累了宝贵的经验.2003-2004年,欧盟开始筹划EU-ETS,首先的工作是立法和完善相关基础工作,2003年10月13日欧洲议会和理事会发布在欧共体范围内建立碳排放权交易市场的法案(2003/87/EC),该法案奠定了EU-ETS的基础;

2004年1月发布了温室气体排放测量、报告工作指南,提供了维持EU-ETS正常运转的必要数据收集工作的原则.EU-ETS的发展大致分为如下三个阶段: 第一阶段是2005-2007年的试运行期.EU-ETS建立之初包含25个国家的高能耗部门的CO2排放,占欧盟温室气体排放总量超过40%.试运行期的目的是让市场能够运转起来,暴露问题并在制度上进一步完善.因此这一阶段EU-ETS并未承担很大的减排责任,排放权总量设置较大,而且免费发放给市场主体.但从最终结果来看,EU-ETS依然取得了一定的减排效果,尤其是电力部门,开始加速采用低碳发电技术,用天然气发电替代煤电,或者用高效煤电替代低效煤电. 第二阶段是2008-2012年.这一阶段EU-ETS范围有了进一步扩大,新加入了罗马尼亚、保加利亚(2007年)以及挪威、冰岛和列支敦士登(2008年),总共30个国家.包括的行业范围也进一步扩大,包含电力、供热、石油冶炼、钢铁冶金、水泥、造纸、玻璃等高排放行业,总计包含这些国家50%以上的CO2排放量或者40%以上的温室气体排放量. 针对试运行期过程中出现的各种问题,欧盟进行了一系列的制度调整.包括收紧排放权总量上限,推动碳价格上升;

改进排放权初始分配的方法,从简单的 祖父法 到依靠先进技术标尺进行分配;

改善排放测量、报告及核查方法(MRV)指南,在2007年提出修正版指南;

完善交易方式,鼓励从场外交易方式转向通过交易平台进行等.经过这一系列举措,预计使得2008-2012年年均排放量比2005年水平下降6.5%,发挥明显的减排效用. 从2013-2020年,EU-ETS将开始第三阶段.EU-ETS将每年持续收紧碳排放总量上限,预计使其2020年排放水平比2005年减少21%;

在排放权初始分配上将从目前以免费发放(占总排放权的96%)过渡到以拍卖为主,其中绝大部分国家电力行业将从2013年起完全通过拍卖方式获得排放权,而其他部门在2013年有20%的排放权将通过拍卖获得,此后逐渐提高到100%.EU-ETS覆盖的行业范围可能会继续扩大,例如电解铝等有色金属冶炼行业和化工行业等有望从2013年被纳入碳市场.此外,在管理制度上也将进一步完善,包括在欧盟层面上统一进行排放权拍卖,将当前的各成员国帐户注册系统统一到整个欧盟层面;

进一步修正MRV指南等. 与前两个阶段相比,从2013年起,EU-ETS的排放权总量年均下降1.74%,到2020年实现比2005年下降21%.考虑到整个欧盟的温室气体排放量到2020年的下降目标是比2005年降低14%,因此EU-ETS将承担起主要减排任务. 从2002年算起至今经历了近10年的时间,EU-ETS才发展到今天的状态,而且依然在不断调整改进.我国只有在充分吸收欧盟经验,并探索符合国情的建设路线,多措并举才能缩短建设时间.在与欧盟气候总司、国际能源署、IETA等机构专家的交流讨论的基础上,我们研究认为以下经验和建议对我国碳市场建设很有意义:

1、我国计划于2015年建成全国碳市场,需要注意未来的全国统一碳市场与当前的七个区域性碳市场试点的协调 目前这七个区域试点中有5个城市和2个省.对于像北京、上海等城市试点,由于其能耗结构和排放源更具有城市特点,如果各自建立区域性碳市场,并承担减排目标任务,涵盖建筑物用电引起的碳排放是一个较好的选择,这种做法类似于东京碳市场.而对于广东、湖北等省试点,由于拥有大量重工业,所建立的碳市场更多会从生产侧计算碳排放量,即根据区内企业实际燃料燃烧计算碳排放.从消费侧和生产侧计算碳排放量的最大差别在于把消耗电能引起的碳排放计算在用电户头上还是计算在发电厂头上.当前各地区试点过程中,可以 八仙过海,各显其能 ,但到2015年建立全国统一碳市场时,必然要选择其中一种计算碳排放的方法.根据欧盟的经验,预计会以生产侧计算碳排放量.由此存在如何协调北京等城市碳市场与全国碳市场的问题. 根据我们的调研,目前英国企业既参加欧盟碳市场,同时又参加自己的碳市场CRC计划.研究欧盟碳市场与英国碳市场之间的关系,对于我国未来建立一套兼顾地区试点和全国统一市场的碳市场体系具有一定的参考价值.

2、碳排放权交易市场与其它节能减排政策一起构成新的市场化政策体系 建设碳排放权交易市场,作为我国未来重要的市场化碳减排政策,不但能够起到节能减排的作用,而且会调整产业结构,优化能源资源配置.为了充分发挥其市场化政策的效用,需要协调碳市场与其他现有政策.例如如何处理碳市场引起的用能成本上升与能源资源价格管理的矛盾;

如何避免政府行政命令政策的隐性碳价格与碳市场的显性碳价格之间的矛盾;

如何考虑跨地区碳排放权交易和跨地区的政府间转移支付之间的替代作用等.欧洲在此方面也存在类似问题.欧盟目前正在研究其EU-ETS政策与新能源目标计划之间是否匹配的问题.此外欧盟打算从2013年起采用拍卖排放权的方式进行初始分配,并对于拍卖获得的收益在各成员国之间进行分享,例如法国将获得5.5%的收益;

同时,要求各成员国必须拿出50%以上的收益用于应对气候变化,例如新节能减排技术的研发;

同时也要用于抵消低收入群体面临的碳成本.

3、应将2012年我国首先完成自愿减排交易系统建设工作纳入碳排放权交易市场的总体建设思路中 欧洲在建设EU-ETS之前没有先建立类似的自愿减排交易系统,但是这项工作能够起到预热碳交易、促进企业和社会认知、培养碳交易专业人员、建立适合我国的碳排放测量方法学等作用.不过,自愿减排交易在运行机制上与碳排放权交易完全不同,而且对于我国完成有约束力的减排目标并无较大实际意义,只能作为我国建设碳排放权交易市场过程中的准备步骤.

二、碳市场顶层设计遵循的经济原则与逻辑 碳市场建立过程中,需要划定市场涵盖的排放源范围;

需要设定合理的排放总量,并设置等量的排放许可权;

需要将排放许可权初始分配给市场范围内的各个主体;

需要提供交易场所便于促成市场主体间的交易;

还需要对碳价格的过度波动进行管理.这些过程中都需要政府凭借其公信力去主导,制订出相应原则,最终使碳市场能够以较低成本完成减排目标.根据欧盟的经验,这些工作原则之中都有内在经济逻辑.只有抓住这些逻辑,才能够确保碳市场有效降低减排成本. 国际能源署的专家总结了世界上现有碳市场的经验,对我国当前的省市试点以及未来的全国碳市场都具有借鉴意义. 在碳市场的排放源范围划定过程中,一个重要的原则是尽量把减排成本差异大的排放源纳入其中,增加碳交易带来的收益.我国的一个典型国情是各区域之间的能效差异较大,意味着同一行业在不同地区的企业的减排成本差异较大,因此应提倡跨地区交易;

另一个重要原则是以企业加入碳市场支付的管理成本和能够通过交易获得的潜在收益之间进行平衡比较,作为判断碳市场边界的重要指标.碳市场运行需要市场主体支付数量可观的管理费用,例如注册时要交纳的账户管理费,交易时要向交易所交纳一定的佣金,第三方核查时需要支付一定的核查费用,同时企业内部还要配备专业人员等,这些费用与通过碳交易能够带来的潜在收益之间需要进行比较.那些费用高过潜在收益的企业不宜被纳入碳市场之中. 在碳市场排放许可权的初始分配过程中,往往要考虑市场主体竞争力受到的冲击,如果采用拍卖的方式,还需要注意合理分配拍卖所得的收益,挖掘政策的 双倍红利 (Double Dividends). 在碳价格管理方面,目前欧洲的做法是放任碳价格的短期波动,而通过设置不断收紧的碳排放权为市场树立碳价格持续上升的长期预期.欧洲各方面的专家对此评价不尽一致.有些专家认为这样做法已经足够,短期的碳价格波动不会改变市场对碳价格的长期稳定预期,而决定投资流向的往往是长期预期.但是也有专家认为,市场并非总是理性,碳价格的短期剧烈波动可能会延迟一些企业的技术改造和新技术投资,因此建议采用一定的碳价格管理措施,例如设置碳排放权储备银行等做法,根据市场情况........