DOC《《关于加强城市基础设施建设的意见》解读（上）》

(一)基础设施理论的提出 基础设施,现代发展经济学把它作为社会一般资本来认识,就是在发展具体的建设项目之前,需要预先投入一部分资金,做一部分准备性的工作.比如要开公司,在你接生意之前,需要有办公室,有办公设施,有秘书,有通讯联系等等,这些都是预先投入的,所以叫做一般的资本,之后可以开张,接具体的生意.而社会一般资本,往往是间接收益的,比如城市的道路,我们晚上走在城市的街道上,路灯亮了,没有人说因为路灯亮了向你收费 ,但是这个路灯对城市的繁荣景象起到很重要的作用,所以对于这些间接收益的资本,政府的干预必不可少,否则这些公益性的投入就没有人愿意持续下去了.在新中国成立之后,在中国的快速发展过程中,对于基础设施有过生产性和非生产性两种不同的讨论.所谓生产性主要是指直接为公益生产,为农业生产服务的基础设施.而非生产性主要是指人民生活方面的基础设施方面的投入,特别包括学校、医院、商业、文化、娱乐、体育活动、休闲等等这些方面.在当时的年代,生产性的都是重要的,排队在前,而非生产性的是可有可无的,需要排队在后,而这样一种发展的思路也曾经给中国的经济发展产生非常大的困惑和困难,出现了急剧的商品短缺和供应不足,给城市发展也带来了很多的障碍.直到改革开放之后,人们才逐渐认识到非生产性对推动社会经济发展的重要性,这样也进一步加深了对基础设施本身的认识.今天我们看待基础设施,不能简简单单的把它作为一个供水管线,一个供电线路,或者一条道路,我们的根本目的是创建一个美好的人居环境,所以在基础设施的理论问题上,人们需要的日常的方方面面缺一不可,这样才能构建美好人居环境,而我们需要一个综合的完整的城市基础设施. 在英国学者Whittick主持编纂的《城市规划大百科全书》里面,他对基础设施下的定义是:基础设施是一个广泛用于规划的概念,指与城市社区的生活联系在一起的设施和服务,在一个健康的城市社区中,这样的一些基础设施有助于经济的发展和社会生活的进步.基础设施主要包括交通设施、通讯设施、能源动力设施、商业设施、住宅、学校、文化休闲娱乐等等. 有关基础设施的基本理论很多,我们在这里主要讲两个方面.第一是网络型产业理论,第二个是公共物品理论.什么是网络型产业 ,我们平常看见的道路、供水、燃气、电讯等等都是管线和线状的建设,这种基础设施都被认为是一种典型的网络型产业,这种网络型的产业的特点是具有较强的外部性、自然垄断性和公共产品的特性,以及投资的沉淀性或者非转移性.外部性是指一个人在自己的生产和消费活动中,产生了对他人的影响,如果是好的影响叫做正外部性,如果是坏的影响是负外部性.比如城市供水,供水并不只是自来水公司自己经营的好与坏问题,正常的供水对整个社会都会起到积极的作用,但是如果供水一停,受损失的也不仅仅是自来水公司,而是整个社会用水的各个方面,这就是外部型的概念.自然垄断性是指由一家企业提供产品或服务比两家或者两家以上的企业提供的相同数量的产品具有更高的效率 ,还以供水为例,如果由几家自来水公司一起向城市供水,各用各的管线,这样对城市建设显然是一种不经济的做法,而只有一家的自来水公司,但是他能够完善整个的供水网络,及时供水,那是最好的效果.投资的沉淀性,是指这些网络型基础设施一旦开始建设好,它是不能轻易移动的,我们的城市发展可能会转移方向,但是已经投入的管线道路都不能跟着转移.所以网络型城市基础设施产业的提供,往往会直接影响到政府与民众的关系,如产生社会公正、安全和政府形象等多方面的问题,因而需要政府干预才能达到有效的配置,并在传统上往往由国家垄断经营. 网络型产业,还有公共产品的特征,这就涉及到基础设施的另外一个理论,就是公共物品理论.公共物品就是花费纳税人的税款,由公共权力部门提供的、服务于社会公共利益的物品和服务,国家的公园、国有道路、自然保护区等等是有形产品,这些我们很容易理解是公共物品.另外一方面,公正的法律、秩序和政策等等是无形的服务,也是公共产品,公共产品供给的高效与公平是保证社会和谐发展的基础条件.今天中国社会发展的主要矛盾已经不再是私人物品的普遍短缺,而是公共物品的普遍短缺,我们现在基本上解决了老百姓各家各户的吃穿用衣食住行.但是社会上所共同需要的一些公共物品,比如高水平的幼儿园、中小学,通畅的公共交通,方便的购物环境,提供给大家休憩娱乐的公园和广场等等.因此,社会上的各个阶层、各个群体,目前都普遍感到这方面公共物品的短缺,因此也会对公共物品的主要提供者(政府)产生不同的抱怨,产生很多社会的批评.而政府在今天,也需要根据社会发展的需要,主要将它的关注力集中在公共物品上,特别是学校、医院、公共交通、环境保护、治安等等这些方面要做更多的努力. 在基础设施的发展过程中,我们有个基本的理论叫做吃饭、穿衣、亮家当.基础设施是大量的社会资金集中投入而慢慢形成完善的一个过程,但是各地的经济社会发展水平不同,这张图标是中国科学院学者做的世界现代化水平的坐标图,把世界上各个国家分成了处在原始社会、农业社会、工业社会和知识社会不同的阶段,在这里将中国列在工业社会的第一次现代化的进程中,而这是指中国普遍的平均状况.在座的各位同学来自国家的不同地区,有些地区的社会经济水平相当高,可能已经进入第二次现代化的起步或者发展阶段,但也有一些地区可能还处在农业化或者工业化刚刚起步的阶段,所以不同的经济水平要对应不同的城市基础发展的政策策略,我们不能一下子和西方发达国家来比城市基础设施发展水平.不能说,美国的基础设施如何,日本的基础设施如何,我们某个城市就一定要达到美国或者日本的水平,而是根据每个城市的经济社会发展条件来安排自己的基础设施建设,所以我们不能全部像西方那样快速地大规模改善基础设施,要根据自己的条件一步一步向前走. 当然,在面对大规模资金投入的过程中,即使是世界上最发达的国家,比如美国,它的城市基础设施也不是没有危机和挑战的.大约在罗斯福时代,就是从1930年代开始,美国开始在全国大规模进行基础设施的建设,到了1960年代,已经建造了数万亿美元的基础设施,包括区域的高速公路网络、供电设施、水利设施、城市住房、桥梁、道路等等,但是随着时间的推移和经济结构区域发展重心的变化,整个基础设施都面临着重大的维修和更新.所有的建筑都有一定的寿命,基础设施一年一年的建起,以美国为例,从1930年代到1960年代,原有的建筑都需要维修,维修需要重大的经费,而在这个过程中,国家的经济重心从原有的重工业发展区域转向阳光地带,开始发展高科技、生物技术、信息技术,所以经济重心和人口发生转移,但是原有的基础设施的不可转移性,使得人和资金都离开了,原有的基础设施不能转移,而新发展的地区又面临基础设施的短缺,这就是世界上最富裕的美国所遇到的矛盾.在1980年代,也有学者专门写了《废墟中的美国》来描述美国碰到了基础设施的种种问题,比如在最近几年,美国媒体中还经常报导基础设施因年久失修,目前布满了裂缝和漏洞,安全状况每况愈下,交通、水利、能源系统从2001年被评为劣等建筑以后,就没有明显改善过,隐患巨大,类似于北美大停电的事故等很容易再次发生,需要国家大规模进行新的资金的投入. 在发展中国家的城市发展中,我们经常看到的是一种过度城市化的进程,比如现在拉丁美洲和非洲的部分城市,由于经济发展水平低下,建设规划不周,又盲目扩大城市规模,造成城市基础设施严重匮乏,出现了人口拥挤的贫民窟,以及各种社会邪恶的现象等等.而这种状况大量缺乏基础设施,缺乏有效的城市规划,缺乏有效的基础设施的建设和管理的运营,给发展中国家的城市居民也带来了许多的困难,而出现最明显的地方就是贫民窟.世界上比较著名的贫民窟就是巴西,这张图片就是巴西里约热内卢的贫民窟的图片,而巴西的国家地理统计局给他们的贫民窟所下的定义是,有五十户以上人家聚集在一起,房屋建筑无序,占用他人或公共土地,缺乏主要的市政和公共服务设施的生活区.贫民窟目前在世界上增长的速度非常快,我们看到这张联合国绘制的从1850年到2050年世界人口增长的曲线,蓝色的部分是在这个阶段乡村人口的增长情况,绿色部分是一般的正常生活在城市中的人口的增长情况,而最上面的这一部分是住在城市贫民窟的人口的增长.所以在未来,世界人口从70亿向90亿增长的过程中,可能有一半的人口都将是住在城市贫民窟的人口,这是城市发展中一个巨大的挑战. 我们国家其实也有类似的问题,只是我们的名称不同,在2014年3月13日李克强总理会见记者的时候,第一次向公众宣布现在我国城镇集中连片的棚户区还居住着上亿人,可以说不具备基本的生存条件,而我们所说的棚户区翻译成英文叫Shanty town,国际上通用的贫民窟翻译成英文叫slum,基本上是一致的.早在2007年,联合国的报告就讲,中国大概有1.74亿的人居住在城市贫民窟里面,我想这两个数据都可以使我们认识到中国的城市发展中所面对的主要问题.我来自清华大学,就在我们清华大学学校的围墙的外面,也出现了很多类似的情况,在西墙外的社区叫做水磨社区,过去这个小村庄只有几十户,上百人居住,但是随着清华大学教育的发展,周边中关村的发展,在这里居住的临时人口越来越多,这........