PDF《推进排污许可制的八项创新》

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03 2017.

02.07 星期二 责编:杨奕萍

电话: (010)67118620 传真: (010)67113138 E-mail:[email protected] 探索与思考 利用PPP模式治理柴油车尾气 扎实推进减排 打造宜居环境 四川省苍溪县环境保护局 杨文生 本栏目由 聚光科技 特约刊登 特约刊登 当前大气污染形势严峻, 需全面 防治, 已成为社会共识.环境保护部 《2015 年中国机动车污染防治年报》 显示, 机动车污染已成为我国空气污 染的重要来源, 是造成灰霾、 光化学 烟雾污染的重要原因.全国货车排 放的氮氧化物和颗粒物明显高于客 车, 其中重型货车是主要贡献者;

全 国柴油车排放的氮氧化物接近汽车排 放总量的 70%, 颗粒物则超过 90%.柴 油车尤其是重载柴油车的尾气污染, 加剧了雾霾天气的形成. 柴油尾气治理新技术使用难 相关研究和实践表明, 选择性催 化还原技术(SCR) 的应用,可使柴油车尾气中约 80%的氮氧化物转化 为无害的氮气, 满足国四排放标准, 同时减少一半左右的颗粒物排放.虽然 SCR 的应用可以实现柴油车尾 气的达标排放, 一些汽车制造厂商已 在柴油车出厂环节添加尾气处理液, 中石化在京的个别加油站也已配建 柴油尾气液加注固定装置.但是, 大 规模推广柴油尾气处理液加注和使 用, 在现实中却遭遇重重阻碍, 主要 原因如下. 一是就需求侧而言,运输公司(车主) 从自身角度出发, 柴油尾气液 的额外加注会增加其经营成本;

柴油 车驾驶员则基本上以最快完成运输 任务为主要考量, 多次加注柴油尾气 处理液会耽搁有效作业时间, 间接降 低了个人收入. 二是在供给侧方面, 一般的社会 加油站, 因尾气处理液需求不旺、 零 售利润不高, 缺少投建加注设施的积 极性;

央企背景的石油公司虽具有社 会责任担当, 但多囿于繁琐的投资规 划和审批环节, 建设固定加注设施程 序复杂;

移动性柴油尾气处理液加注 设施的投运, 因缺乏技术规范和行业 准入标准, 也是步履艰难. 三是加注存在使用不便因素.柴油车制造厂商、 少数公交公司所使 用的处理液,基本上是小包分装产品、 通过人工手动加注, 其计量准确 性无法保证, 影响尾气处理效果;

长 途行驶过程中的柴油车驾驶员, 因油 站缺乏自动化加注设施, 多靠人工举 升液桶完成加注, 费时费力, 加大了 使用难度. 柴油车尾气治理PPP模式构想

2014 年11 月, 国务院发布 《关于 创新重点领域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见》 , 要求推动环境污 染治理市场化, 鼓励在环保等领域推 广政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 增强公共产品供给能力.此后, 相关 部委也颁行了一系列规范性文件, 推动环境保护领域应用PPP 模式.PPP 模式的实质是政府购买服务.笔者认为,治理大气污染是公共产品,柴油车尾气治理是一项公共服务, 完全可以也应该纳入 PPP 模式适 用范围, 具体模式构想如下. 首先, 中央财政在环保投入预算 资金中安排专项柴油车尾气治理购 买资金, 地方各级环保主管部门可作 为政府购买主体, 通过招标、 竞争性 谈判或者竞争性磋商等方式, 遴选社 会资本组建项目承接主体 (SPV) , 投资、 建设并运营固定式或移动性柴油 尾气处理液加注设施及装置. 其次, 在规定的政府购买或特许 经营期限内, 项目承接主体为社会保 有及新增的柴油车, 重点是重载柴油 车, 提供高效、 精准、 无偿的尾气处理 液加注专业服务.政府购买主体将 按照项目承接主体提供公共产品和 服务的可用性、 使用量以及考核绩效 付费, 以补偿社会资本的各项实际投 入并获得合理的投资回报. 第三, 政府相关管理部门要依照 法律法规, 加大对拒绝加注或使用尾 气处理液柴油车的惩治力度.加注 设备、 尾气处理液厂商和加油站运营 主体, 及其组合而成的联合体, 宜优 先选定为项目社会资本, 以体现 让 专业的人做专业的事 、 盈利而不暴 利 等PPP 工作原则. 此外, 由于购买柴油车尾气治理 公共服务涉及公众利益, 为顺利推进 项目实施, 应明确政府、 社会资本和 其他利益相关方的责权利.笔者建 议, 相关部委应颁发规范购买柴油车 尾气治理公共服务的专项规章文件, 以便为公开购买服务流程、 平衡各方 风险承担、 科学设定技术标准、 加强 环境监测、 突出财政监督和考核等提 供明确依据. 作者单位: 天津大学管理与经济 学部 谢瀚鹏 四川省苍溪县环保局结合工作 实际, 紧紧 围绕 既要经济崛起,又要蓝天碧水 要求,围绕各项目标任务认真履职,全县主要污染物排放总量持续下降,城乡环境质量进一步改善,为当地人民群众创造了天蓝、水清、 地绿的宜居环境. 落实责任, 总量减排扎实有效. 将总量减排工作纳入绩效考核和党 政 一把手 目标考核, 制定下发总量 减排计 划,召开了全县环境保护大会,县政府与乡镇、县级部门签订总量减排目标责任书,形成了主要领导亲自抓,分管领导具体抓, 一级抓一级、 层层抓落实 的工作 格局. 硬化举措, 污染防治卓有成效. 强化大 气污染防治,出台了《苍溪县大气污染防治行动计划实施方案》《苍 溪县重污染天气应急预案》. 狠抓工业污染防治,取缔 十小 企业1家,关闭页岩砖厂9家,搬迁1家.全面推进建筑施工扬尘整治,施工围档、 场地硬化、 洒 水降尘、 车辆冲洗、 区域覆盖基本实 现

5 个100% .秸秆禁烧管控有力, 开展专项督查

4 次,查处违法行为3起,日常巡察达近200 人次,全县秸杆综合利用率达85% 以上,城市空气质量持续趋好.优化服务,环评审批提速增效.开辟环保审批 绿色通道 ,积极转变服务方式,提高审批效能,环境影响报告表由10 日缩短到3日,环境影响登记表由5日改为当日或及时办理,环评审批提速97.57% . 全年审批项目52 个, 三同时 验收合格项目

68 个, 所有项目环评、 环保 三同时 制度执 行率达到 100%. 严格执法, 环境监管不断强化. 实施 双随机 抽查机制和环境监管 网格化, 扎实开展乡镇卫生医疗机构、危险废物专项执法检查等环保专项行动,深入开展环境风险防范演练,修订完善了《苍 溪县突发环境事件应急预案》 , 每季度定期组织开展集中式饮用水源地、重污染企业等环境安全隐患和风险排查,加强了环境安全隐患整治. 强化管理,环境质量持续改善.全面开展城区空气环境质量监测,深入开展生态补偿和跨界断面监测,扎实开展城乡集中式饮用水源监测,大力开展城市区域、功能区交通噪声监测,及时开展环境应急监测,为全县环境保护科学决策提供了有力支撑. 狠抓落实, 脱贫攻坚成效显著. 深入开展脱贫 攻坚活动,按照驻村帮扶 七个一 要求,环保局帮扶队先后十余次深入帮扶村开展帮扶工作,通过党员众筹、修缮村委会等形式,争取帮扶物资30 余万元,直接受益贫困人口200 余人.扎实推进生态扶贫, 科学编制了全 县生态扶贫规划. 强化宣传,环保意识有效提升.充分利用地球日、世界环境日、全国法制宣传日等节日,印发宣传资料、设 立咨询服务点等,扎 实开展环境法制宣传活动,配合省环保厅举行 环保三下乡 服务活动,通过加强宣传,营造全社会参与环境保护的良好氛 围, 提高公众参与意识. 推进排污许可制的八项创新 叶维丽 吴悦颖 随着国务院印发 《控制污 染物排放许可制实施方案》 , 排 污许可制度将成为固定源环境 管理的核心制度. 笔者认为, 在制度改革进 程中, 应该更多关注如何开展 证后管理, 而不仅仅是关注发 证.当前现行排污许可制度实 施不畅, 除上位法律的授权问 题外, 最重要的便是现行核发 的排污许可证与排污单位的精 细化管理需求不衔接.因此, 应落实企业主体责任, 推动排 污许可制度实施的精细化管理 思路创新.

1 当前污染源环境管理存在诸多弊端 一是管理部门定位不清、 角色不明, 对固定源的排放行 为大包大揽、 全管全控.环保 部门被迫承担了企业不按照法 律法规要求排污、治污的责任.原本应当仅作为 裁判员 ,却被迫加入 运动员 序列陪跑.其具体表现在, 环保 部门不断提高监管要求, 增加 固定源环境管理范围, 对固定 源的监测频次不断加密, 监测 设施不断升级, 监测污染物不 断扩展.然而,公众却依然质 疑环境质量的改善效果.对排 污行为的掌握固然是精细化管 理的基础, 但全国仅

20 多万环 保系统人员, 对现有统计口径内的固定源进行监测与现场检 查已经占用了大量人力、 物力、 财力,如果将全国近

150 万家固定源24 小时全部监管起来更是难上加难.更为困难的是,环保部门发现问题之后难以通过处罚对企业产生真正威慑效果.虽然环保法等上位法律近年来修订后增强 了处罚要求和力度, 但对企业 进行处罚、 提起诉讼等法律规 定还不够具体、 完善, 在部分案 例中存在可操作性不足的问题, 在一定阶段内尚不能覆盖 全部固定源. 二是排放量数出多门、 数据不统一.根据管理需求不同, 环保部门可从环境影响评 价、 总量减排、 排污许可证等多 套数据中获取许可排放量数据;

又因 三同时 验收、 环境统 计、 排污收费等多种目的而收 集了多套实际排放量数据.这 些数据多为企业填报, 数据上 报目的不一,导致口径、测算方法不同,从而引起数值差异,给落实排污许可制度、 推 行全面达标排放等系列政策带 来困难. 三是对非重点污染源和非 主要污染源监 管不够,处罚难以执行.近年来,固定源环境管理的重点一直在重点污染源.这些重点污染源占主要污染物85% 的排放量,虽然对这些重点污染源企业实施了严格的环境保护要求,管住了大部分的污染排放,但同时对85% 范畴以外的企业却管理松懈.部分地区存在对某些 未批先建 、 批而不验 、 批建不符 甚至无任何合法手续的企业视而不见、 未纳入管理的现象.一些手续 不合法的小微型企业肆无忌惮 地排放污染物, 环保部门却很难 直接将其取缔, 处罚难以严格 执行, 提起诉讼成本高昂.此外, 即便是针对重点污染源, 虽 然作为约束性指标的四项主要 污染物的管理日趋严格、 规范, 但对重金属及其他有毒有害污 染物却依然停留在起步阶段, 尤其部分有毒有害污染物的种 类不明确、排放数据无统计、基层监测能力跟不上,未能出台有效管理措施,更难以监管与考核.《环境保护法》 中按日计罚 规定的出台, 使环保部门获得 了处罚企业最有利的手段.在 此前提下, 应当转变固定源环 境管理思路, 从环保部门大包 大揽的误区中走出来, 强调落 实企业主体责任, 由企业主动 实行环境管理并上报监管部门, 推动实施固定源精细化管 理.排污许可证正是固定源实 施精细化管理的基础, 是企业 的守法文书. 在排污许可制度体系中, 企业的环境主体责任主要体现 在承诺守法、 自主申报、 自行举 证、 按证排污.建立企业承诺 守法制, 即以默认企业遵纪守 法为管理前提, 一旦发现企业 有违法违规行为, 则通过从重 处罚予以威慑.在此框架下, 企业落实主体责任主要采取自 行监测、 台账记录、 执行报告、 信息公开四大手段. 一是自行监测.监督性监 测对企业排污行为的覆盖力有 限, 从承诺守法的角度, 应当要 求企业按照国家有关自行监测 的规范和排污许可证的要求, 编制自行监测计划, 确定监测 点位, 明确监测指标、 频次以及 采样监测方法、 质量控制要求 等, 自行或委托第三方定期开 展监测工作.政府在排污许可 证管理过程中可采信自行监测 数据, 企业与第三方共同对监 测数据的真实性、 准确性负责, 一旦发现伪造数据的情况, 即 可按照 《环境保护法》 《环境监 测数据弄虚作假行为判定及处 理办法》 等国家法律、 法规规定 从严处罚, 甚至追究刑事责任. 二是台账记录.企业应当 建立完备的环境管理台账制度.在国外, 环境管理台账是 企业自证达标、 追溯超标或故 障起始时间点的重要证据, 因 此国外的企业从明晰责任、 自 行举证的角度便会提出很高的 规范化要求.国内已经实施多 年的污染减排工作对台账也有 具体的规定, 诸如火电、 造纸等 重点行业已有相对规范的台账 报表档案记录.例如, 按日记 录污水处理设施进出水量、 水质、 污泥产生量与处置情况、 用 电量、 药剂消耗量、 环保设备运 行及维修记录, 按月记录产品 产量、 原料用量、 工业产值等. 这些规定应当在排污许可证中 予以固定.企业应当配备专人 专职进行台账记录、 整理和维 护, 并保存台账以备检查. 三是执行报告.报告是企 业向环保部门履行告知义务的 主要形式, 分为异常报告与年 度执行报告.企业有责任向环 保部门报告异常、 突发或变更 情况,包括故障报告、超标报告、 突发环境事件应对报告、 变 更报告、 停产整治报告等.企 业有责任按年度自行或委托第 三方编制许可证执行报告, 说 明企业履行排污许可证要求的 情况, 并向环境保护主管部门 提交书面报告.对于重点监控 的企业, 提交执行报告的周期 应当缩短. 四是信息公开.信息公开 应当是企业的基本义务, 在多 部法律文件中都有规定, 但目 前履行情况并不理想.笔者认 为原因主要包括: 缺乏信息公开 管理的具体实施规范与要求, 企 业未明确应当公开................