PDF《酒泉市城区热电联产集中供热项目》

1 案例

6 酒泉市城区热电联产集中供热项目

一、项目概况

(一)项目背景 酒泉市热电联产城区集中供热项目是酒泉市委、市政府确定的 惠民实事之一.

项目实施之前,酒泉城区大部分区域采取小锅炉分 散供热方式,供热质量和能力得不到保障.酒泉市委、市政府高度 重视,研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营 模式和先接后并、平稳过渡的工作原则.该项目于

2009 年启动, 于2014-2015 供暖季开始前完成.PPP 模式在酒泉市热电联产集中 供热项目建设中得到了较好的应用,并取得了预期的效果.

(二)建设内容和规模 酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台

330 兆瓦发电机组作为供热主热源;

项目敷设城区一级管网总长度 70.48 公里,新建中继泵站及调度中心

1 座,新建换热站

9 座,改 建换热站

34 座,设计供热面积达

888 万平方米.总投资约 4.4 亿元.

(三)项目实施过程 酒泉市政府于

2009 年6月批准《酒泉市热电联产市区供热工 程实施总体方案》 ,确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特2许经营的方式,充分利用热电联产项目的供热能力,进一步整合城 区热源,优化供热结构,推行集中供热,提高供热质量,改善城市 环境质量,促进城市供热规模化、集约化、专业化发展,为城市居 民提供优质高效、清洁环保的供热服务. 《总体方案》同时确定国 电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营 和管理,是酒泉市热电联产市区供热工程的主体运营商.以此为基 础,酒泉市政府与国电电力发展股份有限公司进行了多轮接洽,最 终于

2012 年5月签订协议. 项目建设进展顺利. 2010年5月热源及管网改造工程开工,

2011 年底完成投资 1.3 亿元,建成一级供热管网

24 公里,改建换热站

1 座,实现集中供热面积

23 万平方米;

2012-2013 年度接供面积 354.73 万平方米;

2013-2014 年度接供面积 480.99 万平方米.截至2014-2015 年度供热期,本项目已基本达到了设计的

888 万平方 米的供热面积.

二、运作模式

(一)合作模式 项目采用 BOT 方式建设运营,在收益机制上,以政府定价、使 用者付费为主,在特定情况下政府予以补贴.在合作模式上,政府 方――肃州区政府授予社会资本方――国电电力酒泉热力有限公 司酒泉市热电联产市区集中供热工程的特许经营权,并负责工程建 设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等工作;

国 电电力酒泉热力有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》 、 《酒泉

3 市城市供用热监督管理暂行办法》和市政公用设施管理的有关规 定,承担热电联产市区集中供热设施的安全运行、保障、维护管理 职责, 为居民提供优质高效的服务, 服从供热行政主管部门的监管. 建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关 部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜, 做好道路安全防护警示标志、 标牌设Z, 确保车辆和行人安全通行;

电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归 属,协助建设单位做好管线交叉穿越.

(二)资金来源 酒泉市政府负责筹措资金 2.5 亿元,从2012 年起三年内全部 归集到位,2012 年6月底前到位

8333 万元,2013 年4月底前到位

8333 万元,2014 年4月底前到位

8333 万元,其余 1.9 亿元资金由 国电电力发展股份有限公司投资;

2012 年度工程启动资金

1 亿元, 由酒泉市政府担保,国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批 贷款解决.

(三)建设运营 项目建设.为保证项目整体在设计、建造、进度和质量等方面 的完整性,同时为避免工程衔接以及建管、协调等复杂问题,该项 目由国电电力酒泉热力有限公司代表国电电力发展股份有限公司 负责组织建设,市政府成立项目领导小组进行协调、监督. 项目运营.根据《酒泉市热电联产集中供热项目合作协议》规定,由国电电力酒泉热力有限公司作为一级运营商负责提供热源及

4 一级管网的运营和管理,换热站出口阀门至终端热用户的二级热网 系统,由肃州区政府确定二级运营商负责管理维护和运营,并按照 适用法律和合作协议规定获取热费收益. 项目移交.特许经营期结束后,肃州区政府接受资产并履行经 营管理权,合理调配利用资源,充分发挥国有资产效益.

(四)价格机制 市政府与国电电力发展股份有限公司的焦点之一就是在政府 合理补偿机制下,社会投资机构能为社会提供优质的运营服务,既 达到规定的建设标准和技术服务标准,同时自身还能获得一定的利 润.双方约定政府根据当期煤、水、电以及集中供热系统运行维护 等成本核定供热价格.由于市场等因素造成企业所收取热费无法盈 利时,按照国家《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》相关规 定,实施煤热价格联动机制,以本地第四季度煤价为基准,以不少 于一年为联动周期.当煤炭价格涨幅达到或超过 10%时,市政府将 根据规定相应调高热价或给予补贴,保证国电电力酒泉热力有限公 司的合理利润;

相反,当煤炭价格跌幅达到或超过 10%时,在相同 联动机制下,政府也将调低热价.

(五)风险机制

1、风险类型 本项目在建设运营时面临如下风险:一是政策风险,主要是政 策变更或法律变更给项目带来的不利影响;

二是金融风险,主要是 国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目融资和

5 运营带来直接或间接影响;

三是建设风险,工程项目建设过程中遇 到的影响项目安全、质量和工期等的风险,主要包括图纸变更、设 计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重大安全 质量事故、工期延误及不能按时完工等;

四是经营风险,项目运营 过程中由于各种原因引起的风险,主要包括各级供热运营商因经营 管理不善所导致的收入减少、成本增加等风险;

五是市场风险,存 在煤、电、水价格波动等带来的风险,主要包括热费收取,能源价 格上涨等;

六是环境风险,为满足环境保护法规相关要求而增加的 支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额 外费用和赔偿等.

2、风险分担原则 PPP 模式下风险分担的原则主要有:一是风险和控制力一致的 原则,即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低 的一方承担,也就是谁可控、谁承担.二是风险和收益相对称的原 则,即谁获取了收益,谁就承担风险;

谁获取的收益高,谁就承担 较高的风险.根据实际情况,对不可遇见或各方责权难以明确辨析 的风险则遵循友好协商共同解决的原则.

3、风险和收益平衡机制 经过探索,酒泉市城区热电联产集中供热项目设立了以下平衡 风险和收益的机制: 一是供热定价机制.集中供热工程属于民生工程,涉及居民的 切身利益,因此供热价格实行政府定价.在投运第一年按照国电电

6 力酒泉热力有限公司出厂热价 25.5 元/吉焦结算,二级运营商向居 民按照 20.5 元/平方米收取热费. 二是风险分担机制.在风险分担问题上,政府和国电公司明确 了如果超出主热源规划的

888 万平方米供热面积以外的热用户,接 入时按

50 元/平方米收取入网设施改造费,超出涉及范围的一级管 网建设,另行协商解决. 三是资本退出机制. 城市集中供热属于民生工程, 具有公益性, 当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时,政府有 义务介入以保证正常系统安全运行,从而确保城市居民的利益.如 果国电电力酒泉热力有限公司因为自身经营不善、违约等行为导致 工程建设或正常经营难以为继,政府将介入并接管项目资产.

三、借鉴价值

(一)实施效果 PPP 模式在酒泉市城区热电联产集中供热项目的应用,取得了 以下效果:一是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压力,为政 府分担了 43%的投融资压力;

二是提高了城区集中供热建设、运营 效率;

三是引进了先进的技术和运营管理经验.

(二)示范价值 由于该项目是对现有电厂余热的综合利用,因此在项目合作对 象上不具有竞争性,此类项目如何有效开展项目采购和交易谈判, 在当时的政策和程序角度还有可完善之处.但是作为西部地区开展 的政府与社会资本合作,本项目仍有很多经验可资借鉴.

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1、积极寻找双方战略契合点 本项目是酒泉市一项重要的民生工程,政府方战略目标在于按 期建成投运,提供高效优质的公共服务,同时深化与央企合作、促 进地方经济发展;

社会资本方目标是加大在酒泉地区的项目发展力 度,提高投资综合效益.项目的实施,实现了双方战略契合,在解 决酒泉市城区供热能力不足、促进节能减排的同时,国电电力酒泉 发电有限公司实现了发电余热有效地利用,提升了总体收益,实现 了政府和企业的双赢.

2、及时完善配套制度 本项目是酒泉市在供热领域首次大规模引入社会资本,具有很 强的探索性.为确保工作有效推进,酒泉市先后出台了多项配套政 策,如: 《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》 、 《酒泉市 城市供热管理办法》 、 《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工 作意见》等.这些制度为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作 用.

3、做好信息公开 由于项目实施范围广、 周期长, 对群众生产生活产生一定影响. 酒泉市政府注意信息公开,在做好项目宣传的同时,及时向社会公 布项目进展,为项目实施创造良好外部环境. ........