PDF《A/CONF.206/L.1》

GE.

04-64375 (C)

100105 110105 联合国减少灾害问题世界会议 日本兵库县神户市

2005 年1月18 日至

22 日Distr.: Limited

20 December

2004 Chinese Original: English A/CONF.206/L.1 临时议程项目

10 审查《建立更安全的世界的 横滨战略和行动计划》 审查《建立更安全的世界的横滨战略和行动计 划》 秘书处的说明 * 本文件根据联合国大会第 56/195 号决议第

18 段和第 57/256 号决议第

4、第5和第

7 段编写.这两项决议提议对《建立更安全的世界的横滨战略和行动 计划》进行审查,并向减少灾害问题世界会议(减灾会议)报告审查结论. 本文件得益于联合国减少自然灾害机构间工作组分别于

2004 年5月4日至

5 日和

2004 年10 月7日至

8 日举行的第九届和第十届会议提出的看法.出席

2004 年5月6日至

7 日举行的减灾会议筹备委员会第一届会议的政府、国际 组织和非政府组织代表提供了补充意见,随后,在2004 年10 月11 日至

12 日举行的筹备委员会第二届会议上,这些代表在审议了《建立更安全的世界 的横滨战略和行动计划审查报告草稿》(A/CONF.206/PC(II)/3)之后,又提出 了一些意见. 会议秘书处打算通过为不同读者提供不同产品的方式传播反映 横滨审查 进程的综合资料. * 本文件迟交,是因为要进行广泛的内外磋商. A/CONF.206/L.1

2 目录段次页次

一、导言.1 -

23 4 A. 背景.1 -

3 4 B. 方法和参考资料.4 -

9 4 C. 减少危害、脆弱性和风险:承诺的基础.10 -

23 5

二、成绩和依然存在的挑战.24 -

99 8 A. 治理:组织、法律和政策框架.27 -

41 8

(一) 基础政策.27 -

28 8

(二) 将减少灾害风险纳入发展进程.29 -

34 8

(三) 资源需求.35 -

36 9

(四) 国家论坛.37 -

39 10

(五) 伙伴关系、公众参与以及当地社区.40 -

41 10 B. 风险确定、评估、监测及预警.42 -

55 10

(一) 国家一级的风险评估.42 -

43 10

(二) 数据的使用和方法要求.44 -

47 11

(三) 正在出现的风险.48 -

50 11

(四) 预警.51 -

55 12 C. 知识管理和教育.56 -

71 13

(一) 信息管理和交流.56 -

57 13

(二) 教育和培训.58 -

64 13

(三) 研究.65 -

67 14

(四) 公众意识.68 -

71 15 D. 减少基本风险因素.72 -

93 16

(一) 环境和自然资源管理

75 -

77 16

(二) 社会和经济发展做法

78 -

84 17

(三) 土地使用、规划及其他技术措施

85 -

88 18

(四) 先进技术.89 -

93 18 E. 做好有效应对和恢复的准备.94 -

99 19 A/CONF.206/L.1

3 目录(续) 段次页次

三、结论.100 -

107 20 A. 成绩.100

20 B. 不足和挑战.101 -

107 21 附件逐步发展《横滨战略》的各项原则,以便建立新的减灾政策框架.24 A/CONF.206/L.1

4

一、导言A. 背景1. 大会第 57/256 号决议要求审查《建立更安全的世界的横滨战略和行动 计划:防灾、备灾和减轻自然灾害指导方针及其行动计划》.经秘书长提 议,由国际减少灾害战略(国际减灾战略)秘书处在与相关利害关系方协商情 况下,对《横滨战略》进行这一审查(简称 横滨审查 ).大会在第 58/214 号决议中重申了这一请求,并规定在定于

2005 年1月18 日至

22 日在日本兵 库县神户举行的减少灾害问题世界会议上,完成这项审查. 2. 横滨审查 是一项涉及

1994 年至今这一时期的分析工作.审查所形 成的文件反映人们意识方面的现状以及成绩、缺陷和制约因素,并提出全球 减少灾害风险方面的总体看法.1 3. 人们对减少灾害风险的重要性的理解和接受的程度在逐步提高,这是 因为这一议题在可持续发展全球承诺中得到了体现,此种承诺在可持续发展 世界首脑会议

2 通过的《约翰内斯堡执行计划》中得到了最明确的表达,具 体来说,该执行计划对脆弱性、风险评估和灾害管理作了规定.2005-2015 年这一时期结束时,将正值可持续发展委员会在其第五个周期(2014-2015)内 对灾害管理和脆弱性进行审查之时,这项审查是可持续发展世界首脑会议后 续行动的一部分.2015 年还是千年发展目标预定实现的日期,减少灾害风险 与这些目标的实现密切相关. B. 方法和参考资料 4. 本次审查考虑到了 国际减少自然灾害十年 ( 国际减灾十年 )以 及自

2000 年起国际减灾战略提供的文件.各国政府、从事灾害和风险管理工 作或与可持续发展各个方面相关的机构和个人的经验和看法对这些资料作了 补充. 5. 国际减灾十年 方案论坛的结论和有利于减少自然灾害的科学技术小 组论坛的审议结果,以及《 国际减灾十年 科学和技术委员会的最后报 告》A/54/132 号文件和 Add.1 号文件),列出了许多初步成绩,并提出了今后 须关注的领域.

1 减少灾害风险 这一最新短语在本文件中始终是指由一些要素组成的概念框架,这 些要素有可能在可持续发展这一大的框架内尽可能减少整个社会的脆弱性和灾害风 险,以避免(防止)或限制(减轻和防备)危害造成的不利影响.(Living With Risk, Vol. II . Annex 1, Terminology:Basic terms of disaster risk reduction, ISDR, 2004).

2 《可持续发展世界首脑会议报告》,2002 年8月26 日至

9 月4日,南非约翰内斯堡 (联合国出版物,出售品编号 E.03.II.A.1 和更正),

第一章,第2号决议,附件. A/CONF.206/L.1

5 6. 发起国际减灾战略的大会第 54/219 号决议所载的建议进一步证明,会员 国打算改善联合国系统内外落实减灾承诺方面的部门间协作和协调.为了使 减灾战略和政策与国际减灾战略秘书处的努力相协调,以确保联合国系统各 组织与社会经济发展和人道主义领域内的活动发生协同作用联系,设立了减 少灾害机构间工作组(减灾机构间工作组).3 《国际减灾战略行动框架》 (2001 年)进一步明确了落实的优先领域 7. 自2001 年以来,国际减灾战略秘书处一直在收集有关旨在减少世界各地 灾害风险的政策、技术和提高意识活动的资料.这项工作得到了许多组织的 参与,记录了这些组织在与多项全球议程相关的人道主义、环境、技术及发 展工作等领域取得的成绩.4 伙伴组织在国际减灾战略支持下在

2003 和2004 年组织的

50 多次区域和主题磋商,为 横滨审查 提供了经验和见 解. 8. 题为《生活在风险中:减灾行动全球评论》(United Nations, 2004)的 两卷本资料读物和指南,以及随后即将出版的国际减灾战略出版物《了解风 险》(Know Risk)(United Nations, 2004),介绍了减少灾害风险方面取得的 许多成绩并载有有关这方面的全球经验的资料.国际减灾战略秘书处制作的 一套 CD-ROM(共三张)D DDisaster Risk Reduction 1994-2004D D载有全球 统计资料、国别概况、资料文件、一些专业评论,以及

120 多个国家的实际 经验. 9. 联合国开发计划署(开发署)的出版物《减少灾害风险:发展面临的挑战》 (2004),叙述了灾害风险与发展之间的多项关系的至关重要的相关性,该出 版物包括一项全球灾害风险指数,是在环境署D D 全球资源信息数据库和国际 减灾战略秘书处等机构提供投入的情况下得到汇编的. C. 减少危害、脆弱性和风险:承诺的基础 10. 《横滨声明》和《横滨战略原则》放在一起来看,体现了建立更为安全 的世界的战略及其行动计划的实质:除非减少灾害风险成为各国各级发展规 划和方案的一部分,否则社会和经济发展方面的进展仍将因灾害的重复发生 而被削减. 11. 自《横滨战略》通过以来,世界各地已发生大约 7,100 起自然因素引起 的灾害.这些灾害致使

30 万人死亡,并造成

8000 多亿美元的损失.5 一些 估计显示:1991 年以来,每年受'

自然'

灾害影响的人大大超过

2 亿.6

3 联合国大会第 56/195 号决议.

4 减灾机构间工作组信息文件,Extracts Relevant to Disaster Risk Reduction from International Policy Initiatives 1994-2003.(4-5 May 2004).

5 慕尼黑再保险公司的 NatCat 数据库 ,2004 年4月为国际减灾战略秘书处编制. A/CONF.206/L.1

6 12.

1994 年以来,三分之二有记录的灾害为水灾和暴风雨(雪)灾害.这些 灾害包括五大洲均发生的创纪录的降雨事件、特大水灾以及前所未有的暴风 雨(雪)灾害等.仅米奇飓风的肆虐就使得中美洲部分地区十多年的发展收益 化为乌有. 13. 这一时期还出现了极为严重、长时间的干旱天气,有时伴随着世界许 多地区创纪录的高温.

1998、2002 和2003 年从全球平均气温来看,是有气 象记录以来最为炎热的年份.阵阵酷暑造成亚洲和欧洲数千人死亡.这些自 然条件和气候条件,再加上人类行为,促使五大洲都发生了前所未有的、往 往无法控制的林野火灾. 14. 这一时期,发生了一次过去一个世纪中最为剧烈的厄尔尼诺现象,这 一现象发生在 1997-1998 年间.造成许多地区的干旱、水灾和其他天气变 化.这些事件对农业和粮食安全以及健康和基础设施等有着严重影响,大约 造成 20,000 人死亡,并造成了

350 亿美元的财产损失. 15. 科学界对气候变化的认识,如政府间气候变化专门委员会(气专委)的定 期评估所述,自1994 年以来已变得更加明确,许多国家的公众和政府对这一 现象的关注也有了加强.全球平均气温在上升,海平面在上升,冰川在退 缩.不过,对于造成灾害的天气条件是否已经有了显著变化这一问题,现在 尚无定论.气专委的报告预测,今后某些地区可能会出现干旱加剧、降雨量 极大的现象.在国际上,关于将会产生何种长期影响以及如何以最佳手段处 理有关问题的激烈辩论仍在继续. 16. 虽然地质灾害仅占过去

10 年中所记录灾害事件的大约 15%,但此类灾 害造成的死亡人数却在全部灾害死亡人数

30 万人中占到三分之一.1999 至2004 年,相继发生了一些极具破坏性和造成大量人员死亡的地震,这些地震 发生后,公众对大量人员的无谓死亡和公共设施尤其是学校的安全措施缺乏 表示强烈不满.严重的山崩和泥石流往往揭示水文气象、地质和环境危害造 成的严重后果.这些灾害又造成

4 万人死亡. 17. 这些异常危害的威力固然强大,但其破坏力无疑由于受灾社区的脆弱 性未能得到恰当处理而变得强大得多,发展中国家的情况尤其如此.虽然容 易遭受自然危害的人当中只有 11%居住在人的发展水平较低的国家,但这一 比例的人口却在所记录死亡总人数中占到 53%以上.7 开发署进行的分析指 出,脆弱性和危害都取决于人类活动,这些活动往往表现为机构能力薄弱或 现有知识应用有限.

6 联合国主管人道主义事务副秘书长兼联合国减少灾害机构间工作组主席扬・埃格兰 在2003 年12 月5日至

6 日于日内瓦举行的减灾机构间工作组第八届会议上作的介 绍性发言.

7 《减少灾害风险》,同前,pp.10 和88-89. A/CONF.206/L.1

7 18. 由于人口集中、社会排斥和贫困等诸多因素,再加上实际脆弱性,城 市化的快速进行可使灾害风险成形.这一点可以在不恰当的土地使用、对城 市基础设施保护不力、建筑法规执行不力,建筑施工活动不按标准进行以及 转移或分散风险的机会有限等造成的后果中看出. 19. 在农村,由于贫困、自然资源和土地资源减少,与全球发展格局相关 的其他经济和社会压力,城市生........