PDF《从法律到监测织密执法监管网》

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电话: (010)67113382 传真: (010)67113772 星期三 2015/04/22 Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement Enforcement E-mail:hjbslaw@sina.

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07 编者按 国务院日前印发 《水污染防治行动计划》 (以下简称 水十条 ) , 这是推进依法 治水的具体方略, 也是向水污染宣战的行动纲领. 水十条 将严格环境执法监管单 列为一条, 要求进一步完善法规标准、 加大执法力度、 提升监管水平, 对当前环境监 管的症结提出解决办法, 并给出了健全水污染治理网络的线路图. 本报特约请环境法学专家结合基层环境执法现状, 详细解读 水十条 的新亮点. 中国环境报: 水十条 提出, 完善法 规标准, 健全法律法规, 各地可结合实际, 起草地方性防治法规.您认为此项规定, 有何积极意义? 杨朝霞: 水十条 指出要健全法律 法规.一是要加快水污染防治、 海洋环境 保护、 排污许可、 化学品环境管理等方面 法律法规的制定和修订步伐.二是要搞 好环境质量目标管理、 环境功能区划、 节 水及循环利用、 饮用水水源保护、 污染责 任保险、 水功能区监督管理、 地下水管理、 环境监测、 生态流量保障、 船舶和陆源污 染防治等方面的立法研究工作. 此外, 水十条 特别提到要加强地方 性立法的步骤, 这是一大亮点.新修订的 《立法法》 规定,

284 个设区市的人民代表 大会及其常务委员会, 可以对城乡建设与 管理、 环境保护、 历史文化保护等方面的 事项制定地方性法规. 《立法法》 的这一规 定, 将直接推进我国环境立法进入地方化 的新阶段. 事实上, 环境问题具有区域性特点, 每个地方的情况都不一样, 全国一刀切, 并不利于环境保护.在很多情况下, 我国 的环境立法具有大城市中心主义、 大企业 中心主义和沿海中心主义的特征, 农村、 西部地区的情况考虑较少, 况且不同地方 也千差万别, 采用统一的法律规则, 实行 统一的环境标准并不合适, 只有类型化、 地方化, 尊重每个地方的特点, 采取因地 制宜的对策, 才能真正搞好环境保护. 水十条 还指出要健全环境标准体 系.环境标准虽然不具有法律的形式, 也 不具有独立的法律效力, 但实际上却发挥 着法律的作用, 在环境立法体系中具有特 殊的地位.经济社会发展了, 环境状况变 化了, 人民群众的环境要求也提高了, 环 境标准当然也需要与时俱进.然而, 我国 的许多标准却严重滞后, 譬如污水综合排 放标准还是

1996 年制订的, 都过了近

20 年没修订.此外, 环境立法要地方化, 环 境标准也要地方化. 我国的环境立法将进入地方立法的 新时代.如果每个设区市的人大都研究 和制定环境立法, 那么整个环境法制建设 就会呈现万马奔腾的繁荣景象.这不仅 有利于在整体上迅速提高我国环境法制 建设的水平, 也有利于国家层面法律法规 的实施和执行, 意义深远. 不过, 在大力推进环境立法地方化的同 时, 鉴于环境的整体性和关联性, 也要注意 加强不同地方之间环境立法的协同化, 防止 地方环境立法各自为政, 各人自扫门前 雪 , 甚至以邻为壑等不良现象的发生. 中国环境报: 水十条 要求, 加大执 法力度, 所有排污企业必须实现全面达标 排放,自2016 年起,定期公布环保 黄牌 、 红牌 企业名单.这会对不守法企 业形成哪些约束? 杨朝霞: 目前, 有些地方尚未实现达 标排放, 更没有全面达标排放.可能有的 行业达标了, 有的地区达标了, 但是很多 地方没有, 很多排污单位没有达到, 所以 《计划》 特别要求全面达标排放. 以前哪些企业超标、 超总量, 老百姓 不知道.哪些企业即使经过整治了, 也没 有达到要求, 老百姓也不清楚.对此, 水 十条 规定了 黄牌 、 红牌 制度, 并要求 信息公开, 把违法情况都亮出来. 新 《环保法》 规定了黑名单制度, 有利于 对企业形成诚信方面的社会压力, 从而督促 其守法.事实上, 环境保护光靠政府是不够 的, 必须依靠人民群众的力量, 将违法企业 置于广大人民群众的监督之下. 水十条 还 规定了一年的过渡期, 自2016 年起才定期 公布环保 黄牌 、 红牌 企业名单, 如此一 来, 亮牌 制度有望得到真正落实. 中国环境报: 一直以来, 部门之间的协 调配合是执法难题之一. 水十条 要求, 健 全行政执法与刑事司法衔接配合机制, 这会 给环保部门治理水污染带来哪些便利? 杨朝霞: 在现行的环境保护监管体制 框架下, 从纵向来看, 国家环保部门、 省级 环保部门和地方环保部门的分工不明确, 水十条 要求, 完善国家督察、 省级巡查、 地方检查的环境监督执法机制, 有助于解 决这一痼疾. 从横向来看, 环保部门只负责污染防 治, 且只管污染防治的一部分, 譬如海洋 污染防治就由海洋部门负责.因此, 环保 部门顺利开展工作, 需要其他部门协调配 合, 共享信息和资源. 为有效解决这一问题, 水十条 要求 强化环保、 公安、 监察等部门和单位的协 作, 强调协同执法和联合监督.譬如, 当 发现环境违法行为涉嫌犯罪时, 需要环保 部门将案件移送公安部门立案侦查.此外, 新 《环保法》 还规定了行政拘留的行政 处罚, 也需要环保部门将有关案件移送公 安部门来执行. 在国家督察、 省级巡查、 地方检查的过 程中, 环保部门发现国企或者下级政府及其 环保部门违纪违法的, 还可以借助监察部门 的力量, 较快地做出和执行处分决定. 完善案件的移送、 受理、 立案、 通报等 机制, 实现环境行政执法和刑事司法的有 效衔接和协调配合, 强强联合, 优势互补, 有利于强力打击环境违法犯罪行为, 全面 提升环保部门的权威性. 中国环境报: 水十条 里面每个段落 的最后附有具体牵头落实部门和参与部 门, 与以往行政规定有很大的不同. 杨朝霞: 我认为这是 水十条 最大的 亮点.此前, 《大气污染防治行动计划》 等 计划, 也将任务列出来了, 但没有明确规 定由哪些部门负责, 哪些部门参与.在这 种情况下, 即使计划制定得再好, 任务也 难以甚至无法落实下去.现在就不一样 了, 每一个事项都落实到相应的部委, 由 哪个部委牵头, 哪些部委参与, 监督部门 是谁, 职责权限十分明晰.如此一来, 部 门之间推诿塞责、 争权夺利等不良现象必 将大大减少. 中国环境报: 水十条 提出, 在2017 年底前, 京津冀、 长三角、 珠三角等区域、 海域建成统一的水环境监测网, 对完善水 环境监测网络提出具体要求, 这对水环境 治理将会产生哪些积极影响? 杨朝霞: 水十条 要求全面加强环境 监测的立法, 完善水环境监测网络, 体现 了对环境监测工作的高度重视.事实上, 环境保护工作, 监测是基础, 如果对各地 环境状况、 企业排污情况不了解, 环境规 划、 总量控制、 环境查处等监管措施均无 法开展, 如何管?只有充分了解环境现状 和监管对象, 才能科学采取相应的对策. 现在, 我国的水环境监测负责部门不 止一个, 环保、 海洋、 农业、 水利等部门各 有监测职责, 不同部门各自为政, 监测布点 不统一, 监测数据也不一致, 这给环保工作 带来很大的被动.只有全国一盘棋, 统一规 划设置监测断面 (点位) , 形成一个统一的监 测网络, 这样才能了解整个区域水环境的真 实状况, 真正实现统一规划和监管. 环境监测是个技术活.为提高环境 监测水平, 水十条 要求加强监测能力建 设, 特别是要提升饮用水水源水质全指标 监测、 水生生物监测、 地下水环境监测、 化 学物质监测及环境风险防控技术支撑能 力.这里特别指出要提升环境风险防控 技术支撑能力, 因为环境风险难以根除, 为此, 我们必须提高风险的识别、 防控和 应急处置能力. 中国环境报: 水十条 第十九项要求, 健全跨部门、 区域和流域、 海域水环境 保护议事协调机制, 此举能否彻底解决不 同部门、 区域和流域、 海域之间存在的相 互推诿、 难以协调问题? 杨朝霞: 环境监管, 条块分割是不可 避免的, 怎么解决?大部制是一个办法, 但是大........