PDF《孙克竞》

[收稿日期]

2013 01

28 [基金项目]亚洲开发银行与财政部合作项目( TA 7568PRC) ;

教育部人文社会科学项目( 12YJC790167) ;

国家自然科学基金委 员会管理科学部主任基金( 71240001) ;

辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地专项项目( ZJ2013036) [作者简介]孙克竞( 1981― ) , 男, 辽宁沈阳人, 东北财经大学财税学院、 地方财政研究中心讲师, 博士, 主要研究方向为公共财政 理论与政策.

中国政府预算执行动态监控信息化平台建设研究 孙克竞 ( 东北财经大学 地方财政研究中心, 辽宁 大连116025) [ 摘要]建设政府预算执行动态监控信息化平台, 将完善我国控制型预算管理制度并为向绩效型预算管理制 度转型奠定技术基础, 其中, 监控要素及其内涵确认、 监控功能及其模块构成是平台构建的核心技术内容, 而必要 的体制安排与运营保障也将为未来全国统一平台建设提供有力支持. [关键词]政府预算执行;

动态监控;

国库管理;

财政管理信息化平台;

公共支出;

绩效预算改革 [中图分类号]F810.

3 [文献标识码]A [文章编号]

1672 8750( 2013)

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一、研究背景 公共财政制度是民生与民主的最大结合点.在公共财政制度的构建过程中, 如何保证政府预算 执行能够如实地、 充分地体现公共财政的本质内涵和政策初衷, 是政府预算管理实务必须解决的问 题.从我国近年来的相关改革实践来看, 财政部于

2002 年就已开始探索建立预算执行动态监控机 制, 目前在中央和地方省级层面普遍建立起了国库收支过程监控系统, 但由于国库集中收付制度、 政 府采购制度、 部门预算改革等政府预算管理制度改革在全国各级财政的贯彻差异, 以及全国统一的系 统技术支持和平台载体的缺失, 各地预算执行动态监控在内容、 形式、 机制上区别显著, 各级财政之 间、 不同预算管理系统之间的监控对象对接不平稳, 监控功能不够完善, 部分基础数据不准确, 资金管 理范围也较为狭窄.同时, 监控系统的组织和信息利用缺乏有效的内控机制, 致使预算执行信息的核 查方式单一且利用率不高.政府预算执行监控信息化平台正是为解决以上问题而构建的, 而建设全 国统一的平台系统, 主要是响应全国范围内的公共政策实施及远期政府预算管理改革规划的要求[ 1]. 同时, 全国范围内的国库集中收付制度改革已推行多年, 在思想认识、 制度建设和技术手段等多方面 各级政府财政部门已经具备接受全国统一的政府预算执行动态监控信息化平台的基础条件.预算执 行动态监控改革将国库管理的视野从审查国家预算收入的收纳、 划分、 留解以及国家预算支出拨付的 结果上逐渐扩展到了政府预算收支执行的全过程, 填补了以往国库管理事前、 事中动态监察缺失的空 白.依据我国财政管理信息化大平台的构建设想, 并出于对 金财工程 内部系统逐步完善与整合的 需要, 设计者认为, 建设与统一政府预算执行动态监控信息化平台势在必行, 它将完善我国控制型预 算管理制度并为向绩效型预算管理制度转型奠定坚实的技术基础.

二、理论基础 政府预算执行动态监控管理问题的提出, 主要源自于财政公共支出增长的合理性及其绩效问题 ・

7 2 ・ 孙克竞: 中国政府预算执行动态监控信息化平台建设研究 的理论探讨.对于增长背后的原因, 不同学派给出了不同的解释.以马斯格雷夫(Richard A. Mus grave) 为代表的公共财政理论学派基于 经济成长阶段假说 , 对公共支出不断增长的社会经济发展 现象给出了 合理 且 必要 的解释[ 2], 而以布坎南(James M. Buchana)为代表的公共选择理论学派 则从多个角度阐述了推动公共支出增长的 不合理 因素.在 瓦格纳法则 本土化的过程中, 公共支 出不断增长及其原因的剖析已经客观印证了马斯格雷夫的观点, 但在经济体制转轨、 公共财政建设进 入改革攻坚阶段的今天, 人们似乎已经把关注焦点更多地集中于对公共支出增长成因的细部结构分 析, 寄希望于尽可能地剔除 不合理 的增长因素从而消除这部分财力诱发的诸多社会问题, 最终实 现公共支出绩效最大化.在对公共支出 不合理 增长因素的分析中, 布坎南认为, 在多数规则下, 无 论是直接投票还是间接投票的政治决策机制, 都只是考虑到了公共产品供求中的 多数 成本而不是 全部, 多数裁定规则不能有效地约束政府部门规模的扩张, 甚至具有导致公共支出规模扩大的内在激 励作用[ 3].尼斯坎南( William A. Niskanen)则通过其 官僚预算最大化模型 说明, 官僚为了扩大自 身影响, 提升政治地位, 其所在政府部门的支出规模往往不是以边际收益和边际成本来决定, 而是以 总收益等于总成本来进行决策, 结果公共支出规模超需求扩张成为一种客观现实[ 4].公共选择学派 的另一代表人物缪勒(Dennis C. Mueller)继承了

19 世纪末

20 世纪初意大利财政学家普维亚尼 ( Amilcare Puviani) 的 财政幻觉 观点, 从政府预算支出的角度进一步阐述了公共支出扩张与 财政 幻觉 之间的关联, 认为政府预算支出过程与税收过程的相互独立, 政府预算编制与执行过程的纷 繁, 税收结构的复杂性, 都使得公共部门会自觉地依靠财政收支的含混性, 轻而易举地让纳税人只看 到公共支出所带来的利益却看不到相应的成本, 从而导致公共支出的非理性增长.此外, 政府预算支 出的低效率问题也构成了公共支出增长 不合理 要素的部分原因[ 5].以莱本斯坦(Harvey Leeiben stein) 为代表的一些经济学家最早对 X―无效率 问题进行了深入研究, 他们认为公共部门的一些组 织特点和行为动机导致了某种不同于 资源配置效率 的效率损失, 这种效率损失与组织结构给予处 于组织中的机构或是个人的激励程度和监督程度有关.美国著名经济学家斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)从预算软约束、 缺乏竞争、 采购限制、 预算编制制度、 人事约束等方面指出了公共部门产生 X―无效率 的组织特征, 同时指出, 委托代理关系、 官僚的政治行为以及过高的风险厌恶水平等公 共部门中的个人特征同样导致了 X―无效率 的产生[ 6].鲍莫尔(William Jack Baumol)则分析不同 社会部门生产率的变化及其对经济增长的影响并指出, 在以提供的 商品 绝大多数是服务的前提 下, 公共部门支出效率相对于其他社会部门较低且提高生产率的潜力并不高, 公共支出增长存在低效 率问题[ 7]. 既然公共支出规模增长中存在着诸多的不合理因素, 那么在现实的经济政策特别是财政预算管 理制度的设计中应如何避免或减少其所带来的影响呢?综观世界各国的财政管理实践我们不难发 现, 各国政府主要围绕加强政府预算编制与执行的全程控制以及绩效预算改革两方面解决上述理论 问题, 但无论是发达市场经济国家所强调的绩效预算改革, 还是发展中国家重点关注的控制型预算, 都必须建立在全面、 真实、 准确、 及时的预算运行数据和相关基础信息的全程掌控上, 否则, 公共支出 规模增长合理性的分析、 结构调整的科学性探讨都只能局限于理论研究, 无法真正实现公共支出规模 的理性增长和绩效的提高.因此, 政府预算执行动态监控管理及其信息化平台体系的建设与完善, 对 于中国这样一个身处公共财政体制构建、 政府预算管理模式转型改革大时代背景的国家而言, 具有不 可或缺的基础性作用.

三、框架设计 政府预算执行动态监控信息化平台建设的核心框架主要包括监控要素的具体构成及其特定内 涵、 监控功能及模块构成两个方面, 监控要素的确认是监控功能设定的基础, 监控功能及模块的选择 最大限度地发挥了监控要素的使用效能, 二者只有科学结合才能有效地将政府预算规模控制在合理 ・

8 2 ・ 水平上, 进而遏制各种偏离公共利益的财政支出动机所导致的公共资源损失与浪费.

(一)监控要素构成及其内涵 政府预算执行动态监控信息化平台建设首先是基于各级财政部门、 预算单位和相关机构严格执 行国库集中收付制度的需要, 同时, 也是对各种政府预算管理要素最终转化结果的记录.为了实现监 控的准确及时、 清晰明了、 全面精细和科学可比的管理目标, 监控要素必然包括政府预算管理全过程 中几乎所有的因素, 它们应具有显著的广泛性和关联性, 如此才能全面评估公共支出规模与结构的合 理性. 监控平台的基本要素信息可以按照监控的不同阶段分为业务流程信息和预算信息两种类型.政 ........