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对银行业务代理商进行监管 第68期2011年3月Michael Tarazi, and Paul Breloff note focus 扩大金融服务覆盖面的一个主要障碍是成本问 题―银行向客户提供小额账户服务需要成本, 在银行服务业务不足的低收入地区建设银行基础设施 需要成本,而且贫困客户前往银行网点(在时间和费 用上)也有成本.

因此,扩大金融覆盖面必须要有创 新的商业模式,能大幅度减少各方面的成本,从而为 全世界穷人获得金融服务铺平道路. 这正是银行业务代理商之所以成为一种日益强大的普 惠金融服务模式的重要原因.

1 举例来说,在卡拉奇市 中心的一个环形交叉路口有一个很普通的小商店,站 在柜台后面的是贾巴尔.虽然商店出售各种盥洗用品 和其他产品,但是商店外最大的广告牌上却标示着这 个商店是Tameer银行移动电话转账产品Easypaisa的 代理商.贾巴尔只是Tameer银行现有的8千个代理之 一,他们向Easypaisa客户提供现金服务和其他金融服 务,有效地扩展了银行的网络体系. 所有各方都从中获益.银行可以节省建立分支机构和雇 佣员工所需的高额成本,同时能够将金融服务推广到低 收入人群.贾巴尔则从Tameer银行赚取交易费从而贴补 其销售收入.因为贾巴尔的商店就在附近,所以客户既 享受到了低成本的服务,又省下路途的时间和费用. 从巴西、马里到印度以及菲律宾,全世界范围内越来 越多的银行(偶尔也有非银行金融服务供应商)在使 用贾巴尔这样的代理.这种无网点银行模式正在逐步 发展,其中监管部门在推动这种模式的发展方面发挥 了重要的作用(但有时候是抑制作用) .监管机构正在 想方设法促进金融服务的覆盖面,既要找到可以盈利 的、成本更低的服务模式,同时又要能保护客户,保 持金融服务的完整性. 本期焦点回顾了全球范围内对银行(以及非银行服务 供应商)使用代理商的监管,着重讨论与代理业务的 安全性和可扩展性有关的4个问题. 1. 谁可以成为代理商? 2. 代理商在提供金融服务方面可以发挥哪些作用? 3. 银行使用代理商都有哪些商业条件? 4. 银行为代理商承担多大程度的责任? 本期焦点的结论是,在银行对代理商所提供的金融 服务承担最终责任的条件下,监管机构可以放心地 允许银行通过代理商向客户提供金融服务,履行 KYC程序(了解你的客户)来验证客户身份,并对 代理的资格、报酬和经营形式进行最低程度的限 制.(见表1,世界范围内有代表性的银行代理商监管 规定) 谁可以成为代理? 监管机构希望能够确保的是,作为银行体系的扩展, 代理商有能力提供专业的客户服务,保管各项记录, 管理现金和流动性.因此,监管者面临的一个首要问 题是谁可以成为代理. 法律形式 许多国家允许自然人和各种法人机构成为银行代理. 还有一些国家则只允许特定法律形式的机构成为代 理.比如,在印度有资格成为代理商的范围很广泛, 如某些非盈利机构、邮局、夫妻店主(kirana)

2 和退 休教师,最近又增加了盈利性公司(包括移动网络运 营商) .

3 但是,以非银行金融公司形式注册的最大的 小额金融机构则被明确排除在外.肯尼亚的做法有所 不同,代理商必须是以盈利为目的公司,非盈利性组 织(如非政府组织、教育机构和宗教组织)则不能成 为代理.

4 巴西则只允许法人机构成为代理,而不允许 个人成为代理.

5 这些不同的方式反映了各国监管者不同的初衷.印度 的监管者最初不允许营利性公司成为代理,据说是认 为营利性公司往往会剥削穷人.相反,肯尼亚的监管 者认为,如果非政府组织成为代理,则会影响其社会 公益事业的进行.巴西的监管者则认为禁止个人成为 代理会减少欺诈,便于监督,并能提高消费者信心;

但是要防止个人成为代理,在实践中其实很难做到.

1 本文中使用的 代理 一词并非指传统法律意义上的代理,即甲方授权乙方代表其行事,并对乙方在代理或合同范围内进行的有关 活动承担责任.

2 Kirana杂货店是印度比较常见的一种传统的、类似 夫妻店 式的个体商店,它们占印度零售市场相当大的份额.

3 RBI/2005-06/288,DBOD.No.BL.BC. 58/22.01.001/2005-2006 (2006年1月25日),之后经过修订.

4 银行代理业务指引―CBK/PG/15, 第4.2节5 CMN 3110/03号决议,第一条(2003年7月) ,经过CMN 3156/03号决议(2003年12月)修订.

2 6 RBI/2010-11/217 DBOD.No.BL.BC.43 /22.01.009/2010-11,第3条(2010年9月28日) .但是,非银行金融公司,即最大的小额金 融机构采取的形式,仍被明文限制不能成为代理,理由是担心客户的资金可能与机构的资金混在一起使用.

7 2233号法令(2006年7月) ,经过1121号法令修订(2009年3月)

8 参见CGAP(2010) .

9 CMN 2707/00(2000)号决议.

10 RBI/2007-2008/295(2008年4月24日) . 虽然这些限制的初衷可能是有道理的,但是它们也可能 无意中使那些最具发展前景的、已经拥有零售点网络和 分散经营管理能力的组织或个人无法成为代理.随着全 球范围内经验的积累,现在一些国家已经放宽了最初的 限制.例如,印度储备银行最初规定只有非盈利组织、 邮局和合作社才能成为代理,因此造成无网点银行发展 迟缓.2009年修改了规定后,小规模零售商和其他有条 件的商户也可以成为代理,2010年对规定又作了进一步 的修改,允许大部分营利性公司成为代理,

6 也因此促 成了一些银行和移动网络运营商之间合作伙伴关系的建 立.监管者已经认识到,过于严格的限制性政策是与扩 大金融覆盖面的目标相抵触的,因此现在的发展方向是 对代理商的资格完全放开. 然而仅仅放宽代理资格的限制并不能保证这种模式的 成功.例如,哥伦比亚2006年颁布的有关银行代理的 规定允许包括储蓄和信贷合作社在内的任何形式的合 法实体成为银行代理.

7 不过,银行在使用代理方面进 展缓慢.迄今为止,大量使用代理的银行在哥伦比亚 只有两家.

8 地域 一些国家也对代理商所处的地理位置加以限制,但是 当监管者认识到这些限制对扩大金融覆盖面产生阻碍 时通常会选择放宽限制.例如巴西最初担心代理商可 能会威胁到银行网点的业务,因此规定只能在没有银 行网点的市镇使用代理.为了便于客户收取政府的财 政转移支付款项,这项限制于2000年被取消,

9 甚至在 银行网点可以覆盖的区域也能使用代理服务,从而扩 大了代理的数量,使其成为一种成本更低、更为方便 的服务,成为银行网点的补充. 印度监管部门最初对代理商的营业地点进行限定,在 农村地区,应在其服务银行的 中心营业所 的15公 里以内,在城市则为5公里以内.这一政策最初的目的 是确保银行能对代理商进行充分监管,但这样就对分 支机构较少的银行造成限制,使其无法使用代理.随后,监管部门将范围扩大到30公里,而且在无法设立 网点的地区,银行可以要求豁免这项规定.

10 经验表明,如果对代理商的地点进行过于严格的限 制,本来可行的银行代理业务在商业模式方面就变 得更为复杂,最终也不利于实现扩大金融覆盖面的 目标.另外,大多数代理服务具有即时性的特点,因 此银行完全可以对代理商进行远程监控,这样对代理 商的位置进行限制的一个主要理由就不再成立.墨西 哥与其他一些国家似乎已经吸取了其他国家的经验教 训,虽然监管机构最初也曾考虑对代理商的地理位置 加以限制,但最后还是决定放弃. 对代理商的尽职调查: 适合度 测评 监管法规通常要求对代理商进行某种形式的 适合 度 (fit and proper)测评,这就需要金融机构对代 理商进行某种形式的尽职调查,看看代理商是否具有 良好的声誉,有没有犯罪记录,有没有财务问题和破 产记录.除了以上这些方面, 适合度 测评有时也会 涉及其它方面,比如公民身份、教育背景、年龄,还 有技术能力和业务能力.这些法规被看作是使客户得 到恰当、安全和可靠服务的重要保障. 但监管机构应该注意的是,要尽量避免无意中造成过 多的负担,从而危及到所监管的商业模式.虽然法规 中提出的适合度标准本身并没有什么问题,但有的金 融机构和代理商也指出,要达到具体要求可能需要付 出相当高的成本,尤其是在收集各种文件方面.例如,提供清白的信用记录看起来似乎是个很合理的 要求,但是许多国家没有信用机构,就算有,也无 法提供可能成为代理的小型零售商户的相关信息. 即使有信用机构,但要获得信用记录也可能既费时又 费力,这对那些最有可能在银行业务较少地区提供服 务的偏远地区的零售商来说,是一种特殊的挑战. 建议 ? 根据具体情况调整适合度测评,使条件最佳的参与 者能够成为代理: 允许有大型分销网络的组织发挥积极的作用,从事(或管理)代理活动,例如移动网络运营商、 连锁零售商等. 避免对代理商的地点加以限制,因为这种限制会 阻碍代理商的发展,并最终阻碍金融覆盖面的扩 大. ? 对代理资格的适合度测评标准应该适度,要特别注意 证明其胜任能力(如提交信用报告)以及遵守现行规 定(如定期的资格重审)的潜在成本及可行性.

3 代理商可以发挥哪些作用? 代理商可以提供多种服务,包括开户,现金........