PDF《环境管理顶层设计不能脱离地方需求实际》

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电话: (010)67118620 传真: (010)67113772 星期二 2015/07/28 Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion Opinion E-mail:hjbsplb@sina.

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02 环境管理顶层设计不能脱离地方需求实际 熊跃辉 为贯彻落实 《环境保护部作风建 设责任清单》 中关于开展基层专题调 研的有关要求, 环境保护部科技标准 司近日深入安徽、 河南两省五县开展 基层实地调研.调研组围绕环境质量 改善和管理战略转型的核心, 以淮河 流域消除黑臭水体的水环境保护为主 题, 全面了解基层环保现状及地方环 保部门在落实国家政策过程中面临的 实际困难. 调研发现的主要问题 本次调研的区县主要分布在淮河 流域的河南和安徽段, 主要包括颍上、 阜南、 临泉、 许昌、 新密

5 个县区.这一 地区位于中原粮食主产区, 经济发展 相对滞后、人口多密度大、城镇化率低、 农畜牧业集中、 生产方式粗放、 管 理能力薄弱, 是这些县区比较突出的 共性特点.同时, 这些地区的工业普 遍较少且规模偏小, 点源污染控制相 对较好, 环境问题更多地集中在农村 面源污染方面. 近年来, 通过淮河流域各省市的 不懈努力和水专项工作的深入开展, 淮河流域水质状况有了较大改善.2014 年淮河干流水质稳定达到Ⅲ类, 达标率超过80%, 但支流水体的黑臭问题仍较突出.2014 年淮河流域劣 V 类水体比例仍高达 15% , 其中安徽和河南段各自区域内的劣V类水体比例分别达到24.7% 和26.1% , 且多存在于

三、四级支流,生态基流得不到 有效保障, 生态功能碎片化的现象尤 为突出. 虽然国家为改善环境质量和保护 水环境先后出台了新 《环境保护法》 和 水十条 等重大政策措施, 但是, 作为 基层责任主体的县市级政府及基层环 保部门, 在贯彻落实过程中还存在着 认识不深、 创新不够、 能力不足、 责任 不清、 分工不明等突出问题. 首先, 基层对环保工作的重视程 度不够, 被动应对多, 主动作为少.县 级及以下地方政府唯经济指标是从的 惯性依然很大.由于长期以来基层政 府环保不作为的政治代价小、 主体责 任轻, 导致重发展、 轻环保的管理理念 仍占主导地位.基层环保部门虽然能 够认识到环保工作的重要性及粗放发 展带来的环境危害,但由于知识水平 有限、 专业人员匮乏、 管理能力偏低、 责任多手段少等诸多问题长期得不到 有效解决, 极大地挫伤了基层环保部 门主动作为的积极性.这些基层实际 导致了国家下发文件、 基层政府施压、 县环保局疲于应对的尴尬被动局面. 临泉、 许昌和新密县环保局反映, 涉及环保字眼的上级文件, 地方政府 大多不加深究.不管是否归环保局办, 或者环保局是否能办, 都习惯性地 全权批给环保部门办.有的县环保局 有环境专业背景的人员屈指可数, 一 个股长要对口落实省、 市两级环保主 管部门五六个处室下达的任务, 连草 草应付都力不从心.无论中央下达多 少个红头文件, 顶层设计得有多好, 如 果不与基层实际相结合, 最后的效果 都会大打折扣. 第二, 环境管理思路相对陈旧, 科 学性和创新性不够.管理思路守旧和 创新意识不足既有国家层面的原因, 也有地方层面的实际困难.比如, 阜 南县人多、 粮多、 畜禽多是当地的主要 特征, 一年三季甚至四季的农作物秸 秆焚烧和还田带来的空气污染、 农田 病虫害和水体二次污染的问题非常突 出.基层政府在秸秆禁烧工作上投入 了大量人力物力, 甚至到了派专人盯 收割机的地步, 但收效甚微, 偷烧现象 屡禁不止. 秸秆造纸才是当地解决秸秆资源 化和消除环境污染的根本出路.然而, 早在上世纪

90 年代末受黑液处理 技术的限制, 草浆造纸已被国家明令 禁止.这在当时是符合发展阶段和技 术水平的政策.但是, 随着近年来造 纸行业生产和环保技术水平的不断提 升, 草浆造纸的环境难题已得到解决, 这一资源化利用的做法既能有效解决 秸秆环境问题, 又能为当地带来可观 的经济收益. 调研还发现, 基层环境管理更多 是依靠单一的行政命令和地方的有限 财政投入, 缺乏市场化的创新思路和 意识.比如, 颍上县仅有的两座城镇 污水处理厂和

1 座在建垃圾处理厂都 是依靠政府资金和力量来建设运营的,没有引入社会资本和第三方机构.运营维护资金缺口大, 治污设施 稳定运行和水质达标难以得到有效保障. 第三, 缺乏因地制宜和科学有效 的顶层设计, 基层环境管理方式简单 粗放.颍上、 临泉、 许昌等沿淮流域的 主要生产方式是农作物种植、 畜禽养 殖、 肉类屠宰和农副产品加工.农业 相关企业规模小、 分散度高、 清洁生产 水平低、 资源循环利用不足等是这些 地方存在的突出共性问题, 其背后的 重要原因之一是缺乏因地制宜和科学、 有效的统筹规划. 比如, 临泉县人口多、 住户分散、 单户污水量小, 集中治污难度很大, 城 镇污水处理厂收不上水.颍上县在畜 禽规模养殖和红薯集中种植方面有一 定的基础, 具备了链条式的组装条件, 但在 种养加 集成模式探索方面缺乏 县一级的科学设计, 不但没有发挥出 应有的循环效应, 而且增加了面源污 染的控制难度.此外, 这一地区上下 游水坝之间的调水、 用水也缺乏小区 域层面的统筹管理, 从而导致局部特 别是

三、 四级支流生态基流阻断和水 体功能碎片化等问题频发, 一定程度 上增加了黑臭水体消除的难度. 第四, 基层政府对环境质量管理 的主体责任不清, 大棒 多, 胡萝卜 少.虽然新环保法进一步明确了地方 政府对地方环境质量负责的主体责任, 但基层政府责任不实、 分工不清的 问题仍然存在. 阜阳市环保局局长指出, 随着老 百姓环保和维权意识的不断增强, 要 求他下河游泳、 清理柳絮、 下岗下课的 各种要求和批评一直不断.但河里的 问题往往在岸上, 柳絮的问题恰恰在 树上.环保部门 躺着中枪 和 替人 背书 的现象不在少数.其主要原因 就是环境管理责任在地方政府各委办 局之间的分工不清不实, 基层环保部 门在有限能力的配置下承担了保护环 境的无限责任. 另一方面, 在基层环境管理中, 政 府行政推动式的 大棒 偏多, 生态补 偿式的 胡萝卜 却很少.干对了是应 该的、没有奖励,但干错了肯定有惩罚, 特别是一些手段如查封扣押、 限产 停产等, 没有政府的统筹授权和公安 的密切配合很难做到位.一些基层环 保部门面临上被追责、 下被免职的两 难困境. 第五, 基层环境管理基础薄弱, 监 管能力严重不足.从硬件层面看, 城 镇污水管网、 乡镇治污设施和垃圾收 集处理处置设施建设普遍滞后, 广大 农村地区和一些工业企业自采地下水 现象十分普遍.排污费收不上来, 城 镇污水收集和处理率低, 乡镇一级的 农村生活和畜禽养殖污水几乎没有得 到收集, 反而成为污染排放的集中地, 更谈不上有效处理. 从软件层面看, 县一级的环境监 管能力相当薄弱, 具有环保专业知识 的管理人员严重不足, 一些地方甚至 连维持正常的例行监测和监督执法能 力都欠缺.例如, 颍上县环保局环境 专业出身的仅有两人, 加上化工等相 关专业和再教育的也只有

6 人;

临泉县 环保局领导班子成员都是非专业出身, 执法大队没有一个是环保专业出 身, 监测站仅有

3 人会用仪器, 从而导 致一些显而易见的问题长期没有被发 现, 更谈不上及时、 有效解决. 加强地方环境管理的对策建议 首先, 将基层政府的环保主体责 任分清压实, 建立健全看得见、 摸得着 的激励机制.基层政府要切实承担起 新环保法要求的环保主体责任, 参照 水十条 在国家层面自上而下的责任 分解模式, 根据职能分工, 在县一级层 面将污染治理的目标和责任切实分解 到各委办局.通过问责地方政府 一 把手 及分管领导, 树立危机意识, 层 层倒逼, 强化环境保护的主体责任, 而 不能简单地压给环保局了事. 另一方面, 分解下去的责任要真 正落实到位, 不能光靠 大棒 , 符合基 层实际的奖励机制不可或缺.国家要 通过生态补偿、 转移支付、 政策补贴等 方式, 鼓励地方走因地制宜的现代化 发展之路.一个县不能什么都搞, 要 把有限的资源投入到当地特色产业的 发展与保护中.有所为、 有所不为, 真正实现基层发展和环境保护的协同共赢. 第二, 紧密结合地方实际, 创新思 路、 统筹规划, 贯通国家政策在基层落 实的 最后一公里 . 从国家自上而下的政策设计来说, 应更多地从地方实际需求和可操 作的角度出发.结合行业发展和科技 进步的进程, 定期回顾和评估现有政 策措施的适用性及有效性, 与时俱进 地调整和修订不符合当前形势的行政 命令和管控措施. 从基层自下而上的政策落实来说, 县级政府要解放思想、 创新思路. 结合基层实际, 全面识别和系统梳理 自身问题, 打破 头痛医头、 脚痛医脚 的单村治理传统模式.从更大尺度上 强化区域统筹, 加强地方上下游特色 产业间成龙配套式的组合创新, 制订 农村环境保护中长期科技规划. 此外, 基层政府要善于运用市场 手段, 充分调动社会各方积极性, 发挥 社会化服务在地方个性化环境问题解 决中能起到的重要作用.积极探索政 府购买流域规划、 环境合同管理、 环境 管家、环境医院等专业化环保服务.大胆尝试公私合营、 环保基金等创新 融资模式, 撬动更多的社会资本, 分担 基层治污压力, 提升环保工作实效. 第三, 强化各级监管, 增强基层能 力, 不断提升环境管理的精细化和精 准化水平.新形势下........