PDF《官僚化、去官僚化及其平衡：对西 方公共行政改革的一种解读...》

927 《行政》第二十三卷,总第九十期,2010 No.

4,927―936 * 本文於2010年10月22日第四届 廿一世纪的公共管理:机遇与挑战 国际学术研讨会 上发表. ** 复旦大学国际关系与公共事务学院教授,公共行政系主任. 官僚化、去官僚化及其平衡:对西 方公共行政改革的一种解读* 竺乾威** 一 官僚制始终是公共管理绕不开的一个话题.自工业社会以来,官 僚制以其马克斯?韦伯所揭示的优点,如分工、准确、效率、非人格 化的管理等,成为了一种达成社会与经济目标的最优组织形式,并在 与其他的组织类型比较中占酥鞯嫉奈恢.这种官僚制在相当长的 时间里也构成了通常谓之传统公共行政的一个组织基础. 但是,自西方社会尤其是进入后工业社会以来,对官僚制的批评 日见增多,官僚制的权威地位开始受到挑战.新公共管理更是以磅礴 的气势,声称要建立一种有别於传统公共行政(官僚制和政治――行 政两分通常被认为是这一传统的公共行政的两大支柱)的新的管理模 式,而对新公共管理持批评态度的新公共服务在批评新公共管理的同 时,也批评了传统的公共行政模式.概括来说,今天在对待官僚制问 题上,有三种典型的观点.一是与官僚制彻底决裂,戴维.奥斯本的 《摒弃官僚制》以及罗伯特.但哈特的《新公共服务》可在此列.二 是对官僚制进行修正和改造,麦克尔.巴泽雷的《突破官僚制》表明 了这一观点.三是对官僚制持肯定的态度,查尔斯.葛德塞尔的《为 官僚制正名》是这一观点的代表作. 在但哈特看来,随著今天政府角色的变化,可以对政府的作用作 三种不同的理解.一是政府的角色与法、政治标准相关,它表现为一 种传统的、正统的公共政策和公共管理的观点,政府责任问题是由对 民选官员负责的行政官员来回答的.二是政府的角色与经济和市场的

928 考虑相关,认为政府官员通过确立一些影响私人和非盈利组织以及其 他组织的机制和激励结构来取得政策目标.新公共管理是这一考虑的 典型产物.在这一观点看来,政府责任最终是作为公民或顾客一个部 分的个人利益的一种功能.三是政府的角色与民主和社会标准的考虑 相关,即强调公共利益是至高的.政府的作用是在公民和其他组织中 产生一种共用的价值.这意味著建立一个包括公共的、私人的和非盈 利机构的联盟来满足共同认可的目标.公务员不仅要关注法律,还要 关注社区价值、政治规、专业标准和公民利益1 . 可以把政府的这三种角色归纳为:政府依珊驼伪曜冀 治理,这是传统的官僚行政的特徵;

政府依煤褪谐〉脑蚪 治理,这是以新公共管理为旗号的经济理性模式的特徵;

政府和其他 社会组织依裰骱蜕缁岜曜脊餐卫,这是新公共服务的主张. 问题在於,无论根奶醣曜己驮蚪兄卫,政府治理都需要 借助一个组织形态和基础,或一个主要的组织形态和基础.我们至今 可以看到的是,无论是来自新公共管理的治理,还是来自新公共服务 主张的治理,都没有改变官僚制仍然作为一种主要的组织形态和基础 的这一事实.至少至今我们还没有看到西方的公共行政改革产生了一 种在整体上能取代官僚制,并具备像官僚制那样完备的鲜明特徵的占 主流的组织形式,尽管新公共管理的改革者声称要取代作为传统公共 行政基础的官僚制.有意思的是,奥斯本和但哈特都对传统的公共行 政模式进行了猛烈的批评,但他们建构的一些新的运作方式和理念的 一个组织上的承担者却依然是官僚制组织.既便在今天已经普遍采用 合同制方式治理的美国,我们仍然可以看到垂直模式的官僚结构的作 用.网路治理或许被认为是未来最有希望来取代传统官僚制式的政府 管理的一种形式,但至少到目前为止,网路治理并 没有改变政府的 组织结构