PDF《国土空间用途管制需处理好的  》

2019.

2 土地科学动态

33 2019.2 土地科学动态

33 政策建言 ? 国土空间用途管制需处理好的 重要关系及制度建设构想 南京农业大学公共管理学院 龙开胜 李敏陈利根

一、 引言

1998 年 《中华人民共和国土地管理法》 修 订中, 明确规定实施土地用途管制制度.这一 制度的目标是遏制建设用地快速扩张侵占耕 地, 减少城镇空间对农业空间的挤占.土地用 途管制制度实行以来, 总体上有效控制了农用 地转为其他非农用地, 基本完成了耕地保护任 务, 取得一定积极效果.但是, 已有的土地用 途管制制度未能实现国土空间、 管制领域和机 制全域覆盖, 无法全面有效地避免城镇空间、 农业空间边界扩张向生态空间、 其他空间渗透 的趋势.落实全域范围内的国土空间管制, 尤 其是生态空间用途管制已迫在眉睫.党的十八 届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定》 提出 完善自然资源监管体 制, 统一行使所有国土空间用途管制职责 ;

党 的十九大报告提出 统一行使所有国土空间用 途管制和生态保护修复职责 .这些中央文件 都明确提出实行 国土空间用途管制 , 标志着 用途管制正式走向立体空间, 迈向 山水田林 湖草 生命共同体的综合管制, 通向生态空间 管制.因此, 基于国土空间开发保护需要, 本 文深入剖析国土空间用途管制应当处理好的重 要关系, 提出国土空间用途管制制度建设构想 及阶段任务, 希望为国土空间用途管制制度建 设提供相关思路.

二、 国土空间用途管制需处理好的重要 关系 国土空间是人们生产、 生活和休闲的重 要空间.为保护国土空间, 政府有必要按照公 共利益原则, 编制国土空间规划, 划定各类空 间分区, 制定不同空间的使用条件, 并要求被 管理者按照管制规则利用国土空间, 从而实现 国土空间资源的合理利用和优化配置, 促进经 济、 社会和生态环境协调发展.国土空间用途 管制下, 市场机制能否应用、 权利人如何自由 行使权利、 公平与效率如何权衡、 国土空间统 一管制与差别化管制是否冲突等, 无疑是需要 解决的关键问题.这些问题本质上是政府与市 场、 限制与自由、 公平与效率、 统一与分类等的 权衡问题, 是国土空间用途管制需要处理好的 重要关系. 1.政府与市场的关系 政府与市场是资源配置的两大核心机 制.国土空间用途管制的核心是管制, 所以政 府机制是必不可少的.不过, 资源配置中, 政2019.2 土地科学动态

34 2019.2 土地科学动态

34 政策建言 府机制由于缺乏灵活性、 获取决策信息不完善 等原因, 存在失灵的可能, 往往需要市场机制 发挥作用.并且, 国土空间用途管制是政府在 市场经济条件下干预自然资源配置的手段, 纯 粹的政府机制显然难以发挥最大作用.政府管 制要尊重市场规律, 是国土空间用途管制的应 有之义.因此, 国土空间用途管制中既要有政 府机制, 也要有市场机制, 两者的关系可从两 者边界界定上加以处理: 一方面, 政府依据法 律授权, 在公共利益领域, 实施强制性、 具有法 律效力的国土空间用途管制活动, 且不得逾越 法律授权扩大管制权限;

另一方面, 在私人利 益领域, 符合用途管制规则的国土空间开发利 用, 需按照利益最大化规则, 运用市场规则进 行配置;