PDF《国土空间用途管制需处理好的  》

同时, 国土空间资源权利人因管制遭 受的利益损失, 也可通过发展权交易等方式获 得经济补偿.通过政府和市场的分工合作, 促 进国土空间保护及其开发利用效益最大化, 协 调两者冲突. 2.限制与自由的关系 限制与自由的基本特征是: 绝对的限制和 相对的自由.根据康德法权学说, 绝对命令的 价值基础在于自由, 但同时要对任性的自由进 行规范和限制, 通过限制的方式来保障和提升 自由.从法权角度分析, 国土空间用途管制也 是为了实现各类自然资源的自由利用.因此, 处理好国土空间用途管制中限制和自由关系, 需从以下方面加以认识. 首先, 自然资源的公共属性和可耗竭性, 决定了国土空间利用限制性规则的必要性.如 果国土空间可以不受管制地任意使用, 必将导 致公共资源快速消耗, 最终使得资源枯竭.如 果社会公众已无资源可用, 也就谈不上自然资 源开发利用的自由权利. 第二, 国土空间资源权利人的行动需受到 合理限制.尽管合法权利人拥有资源的占有、 使用、 收益和处分等权利, 但为了保障稀缺国 土空间资源得到合理的配置, 权利行使理应受 到一定的限制, 不存在不受约束的自由.通过 资源利用限制, 把人们对私人利益的追求限定 在社会公共利益范围内, 以便国土空间使用主 体承担必要的社会责任. 第三, 管制规则变更限制与管理工具采用 自由.国土空间用途管制是法定管制, 管制规 则具有法律效力, 不可以随意更改.但这并不 意味着权利人没有签订合约的自由.实际上, 相对法律制度而言, 合约基本上是自愿的, 具 有较大自由度, 有利于资源权利人实现其权 利.因此, 国土空间供需双方有自由签订开发 利用资源合约的权利.此外, 技术应用、 经济 调节作为对国土空间强制性管理手段的补充和 调节, 其实施和作用力相对自由.这些管制手 段可择机采用, 不应受到限制. 3.公平与效率的关系 公平和效率是资源配置的两大基本目 标.国土空间用途管制中的公平与效率, 既有 冲突也有一致性.冲突主要体现在, 为避免国 土空间过度开发利用、 保护公共利益而实施的 用途管制, 在维护社会公平的同时, 也会带来 国土空间利用某些方面效率的损失.一致性主 要体现在, 国土空间用途管制明确了资源使用 条件, 是国土空间有效率利用的前提;

效率的 提升又会减少生态型空间资源被占用, 维护社 会公共利益.因此, 对国土空间用途管制公平 2019.2 土地科学动态

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35 政策建言 与效率关系的处理, 关键是要促进两者的协调 统一.从公平实现的角度, 国土空间用途管制 需切实平等地管制不同类型国土空间, 避免此 前土地用途管制中已经出现过的弊端;

既要保 护国土空间开发利用的当前利益, 又要为后代 留下发展与生存空间, 需要代内公平和代际公 平并重.从效率提升的角度, 国土空间用途管 制必须厘清管制重点, 明确管制方式和强度, 赋予自然资源权利人完整的所有权或者用益物 权, 使其能够按照市场规则自由配置资源, 最 大限度地实现利益.此外, 国土空间用途管制 规则本身的效率问题也需要加以重视.如果管 制规则制定或者实施不当, 将会损害国土空间 可持续利用, 这对国土空间公平利用和有效率 利用都是不利的. 4.统一与分类的关系 统一行使所有国土空间用途管制是我国 国土空间管制的基本要求.但也要考虑我国 国土空间辽阔, 空间类型非常多样, 区域差异 明显.因此, 国土空间用途管制需要坚持统一 管制与分类管制相结合的原则, 不能搞一刀 切.从两者的基本内涵和外延来看, 统一管制 可理解为国土空间用途管制必须有系统的顶 层设计、 共同的管制目标、 统一的管制机构和 法律制度体系等等, 这是所有国土空间用途管 制必须遵守的规则, 并且覆盖所有国土空间, 没有例外.分类管制是在坚持统一管制的前 提下, 为最大程度地发挥管制效用, 考虑不同 国土空间资源本底、 承载能力和生物属性等具 体条件, 以及所在区域经济社会发展特点, 针 对不同类型、 不同区域国土空间采取差别化管 制措施.总之, 统一管制是促进国土空间管制 权威性、 系统有序性的需要, 分类管制则是因 地制宜的需要, 两者构成国土空间用途管制的 完整体系.因此, 处理好统一管制与分类管制 的关系, 一要科学认识国土空间地域广阔性、 功能整体性与用途特定性, 二要科学认识管制 规则制定和实施的全局性与局部性, 只有两者 相互........