PDF《设立环境警察锻造环保新利器》

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03 2017.

03.13 星期一 责编:查玮

电话: (010)67118620 传真: (010)67113138 E-mail:[email protected] 精准发力治理燃煤污染 环境热评 贺震 业界评说 设立环境警察锻造环保新利器 在全国两会上, 十二届全国 人大代表、 广东国鼎律师事务所 主任朱列玉向大会提交的 设立 环境警察加强对环境污染行为刑 事打击 的建议, 在环境形势严峻 的当下引起了强烈关注. 事实上, 在近年各地的两会 上, 地方的代表、 委员向大会提交 设立专门环境警察的议案、 提案 不在少数.设立环境警察, 是当 前形势下保护生态环境、 推进生 态文明建设的形势所迫、 现实所 需, 是加大环境执法力度、 打击环 境领域违法犯罪的大势所趋、 必 然选择.连同之前在法院系统内 设立专门的 环境资源审判庭 一起, 在公安部门内设独立的环境 警察, 将使我国打击环境违法犯 罪进入专业化的新阶段. 各地设立环境警察的探 索与实践

1 月7日, 北京市委副书记、 代市长蔡奇与市民座谈时表示, 北京将采取组建环境警察队伍等 诸多铁腕治霾新政.1 月18 日, 北京市公安局 环境食品药品和 旅游安全保卫总队 正式揭牌成 立, 作为 环食药旅安保总队 的 重要组成部分, 满编

50 人、 被称 为北京 环境警察 的环境保护支 队同日亮相.除市级层面外, 各 区公安分局也将组建自己的环境 警察队伍. 其实, 设立环境警察并非北 京首创.在此之前, 不少地方为 应对环境污染案件频发的势头, 强化刑事问责, 对此已作了探索 实践.如2006 年3月, 河北省安 平县公安局成立 环保公安 , 在 县环保局设环境保护派出所.又如,

2012 年8月, 山东省公安厅组 建食品药品与环境犯罪侦查总队.2013 年9月, 河北省公安厅 成立环境安全保卫总队, 同步在 设区市公安局设环境安全保卫支 队、 在重点县公安局设环境安全 保卫大队.2015 年6月, 江苏省 公安厅设立食品药品和环境犯罪 侦查总队.目前, 全省

13 个设区 市公安局全部设立了 食药环支 队 .江苏省多地警方还派出警 察进驻环保局, 设立环保警务室, 实行行政和刑事联合执法、 联合 办案. 统观各地的探索实践, 环境 警察 的运行模式主要有两种.一种是公安局将普通公安干警派 驻环保局, 与环保局内设的环境 监察或法规部门合署办公, 在环 境执法时同时出动、联合执法.另一种是在公安局内部设立 环 境警察 这一单独部门, 日常工作 侧重于针对刑法第三百三十八条 规定的 污染环境罪 进行刑事执 法、 独立办案, 有时参与环保部门 的联合执法行动. 其实, 第一种情形系临时性 的 环保+警察 , 是环保部门与 公安部门探索的协作、 联动执法, 并非真正意义上的 环境警察 . 笔者认为, 从长远发展来看, 应在 我国已设立的刑警、特警、户籍警、 治安警察、 交通警察、 林业警 察、 海关缉私警察、 铁路警察序列 之外, 单设 环境警察 , 作为一个 新的独立警种.可以借鉴林业警 察和海关缉私警察的运行模式, 由 公安部门与环保部门双重领导, 肩 负刑事司法侦察和行政执法两种 职能, 深度融入环境执法监管. 设立环境警察的必要性 我国的环境问题已证明, 遏 制环境违法、 治理环境污染, 仅靠 环保部门的行政执法显然不行. 设立环境警察, 实现环保行政执法 与刑事司法 两手硬 , 才是解决环 境问题的重要手段. 设立环境警察, 有利于减少 环境执法阻力、 提高威慑力, 促进 法律法规落实.我国拥有严格的 环保法律法规和空气、 水、 土壤污 染防治标准、 制度.但多年来一些环保法律法规和标准制度落实得并不好,一些排污者总能想方设法绕过它们.原因固然是多方面的,但长期以来环境执法人员没有全国统一的着装、没有统一的执法车辆、没有必要的强制权,环境执法监管威慑力不够, 企业老板 不怕 执法、 护法的环保部门和环保人, 是 一个重要方面.面对肆无忌惮的 环境违法行为, 环保部门囿于有 限的行政执法手段而无可奈何, 客观上往往造成 企业无赖, 环保 无奈 的怪象. 如果警察与环境监管人员一 同开展行政执法, 情形则大为不 同.环境监管加入了公安手段, 原来打不开的企业大门打开了, 找不到 的老板现身了, 原来苦口 婆心讲的话没人听现在却认真落 实了.环境警察成立后, 首先带来 的就是对环境违法犯罪行为的震 慑, 对环保法律法规落实的推动. 从一些地方的实践探索和国 外多年的做法看, 组建环境警察 队伍, 是严厉打击环境违法犯罪 活动、 促进环保法律法规落实的 大势所趋. 设立环境警察, 有利于对违 法行为进行取证, 提高环境执法 效能.环境执法中对违法行为的 取证, 有一个及时性问题, 许多污 染场景稍纵即逝, 环境污染案件 的证据不易保留.环保部门由于 没有强制权, 在进行环境违法行 为调查取证时, 经常会遇上无法 解决的难题.一些企业在被调查 时, 会采取各种办法拖延、 阻挠执 法人员到现场检查, 目的就是为 销毁偷排的证据赢得时间.一些 实际上构成污染环境罪的情形, 由于错过取证时机, 无法追究刑 事责任, 导致企业违法成本偏低. 相比于环境监察人员, 环境 警察拥有刑事侦察执法权, 可以 依法采取强制扣押、 刑事拘留等 措施, 在侦破案件、 固定证据方面 具有明显优势.在设立环境警察 前, 一般是环保部门调查发现涉 嫌犯罪才移送警方侦查, 而如果 有环境警察及时介入, 刑事调查 同步进行, 取证工作就会容易得 多.并且, 无论是证据搜集、 案件 认定还是违法人员的抓捕、 审查, 都更为迅速、 高效.环境警察的 同步、直接介入,两者的密切配合, 会大大缩短办案时间, 节约行 政执法与刑事侦察成本, 回应社 会打击环境犯罪的需求. 设立环境警察, 有利于推进 环境行政执法与刑事司法无缝对 接.之前, 环保部门曾探索过请 公安机关到场配合, 与公安部门 联动执法, 但警察在现场的作用 往往是帮助维持秩序, 并不直接 参与到调查取证中去.即使环保 部门获得证据, 将案件移送给公 安部门时, 时常会因为证据不足 或证据无法采信而不予立案, 或 者要求补充证据.而由于时过境 迁、 证据灭失, 环保部门无法重新 取证, 导致本应受到刑事处罚的 环境犯罪止于行政处罚. 设立环境警察后, 环境警察 可以不再依赖环保行政部门 报案 , 再去侦查取证.而可对各类 破坏环境构成刑事犯罪的行为直 接立案进行侦查.可以在环保部 门的密切配合下, 迅速高效地取 得足以运用于刑事司法的环境犯 罪证据、 锁定和抓捕犯罪嫌疑人, 保障顺利进入司法程序, 使环境犯罪 嫌疑人罪得其罚.这不仅大大提高了 工作效率, 也能够有效改变以往 以罚 代法 、 以行代刑 的状况, 加大执 法力度、 提高环境违法成本. 设立环境警察, 让环保行政 执法与刑事司法无缝衔接、 良性互 动, 对彰显铁腕治污的决心、 兑现对 环境违法行为的零容忍, 对补齐环 境执法短板具有重要意义. 建立环境警察队伍应解 决的问题 从国家层面对设立 环境警 察 进行顶层设计.设立 环境警 察 , 是各地自发进行的.各地设 立的时间、 机构设置、 人员编制、 担负的职能任务、 运行方式等不 尽相同.作为一项环境监管体制 的重大改革创新, 在已有多地探 索实践的基础上, 国家有关部门 应对此进行广泛深入的调研, 总 结成熟的经验, 从国家层面进行 制度设计, 对相关问题进行统一规 范.确保环境 警察的设立不背离 初衷, 并在打击环境违法犯罪、 保护 生态环境中发挥应有的作用. 修改警察法, 从法律层面对 相关问题予以明确、 规范.当前, 各地对设立环境警察的探索缺乏 法律依据.若没有立法保障, 最 终只能是权宜之计, 难以持久发 挥作用.若作为一项长期实行的 制度, 则需要通过修改 《人民警察 法》 , 对人民警察在环境保护上的 基本职责等有关问题予以明确, 以保障环境警察在具体执法过程 中有法可依、 依法办事. 从国外的情况看, 有的国家 在其警察法中对于环境警察的设 立与职责做了明确规定, 有的国 家在其警察法的警察职责中有对 环境与资源保护的规定.针对我 国环境资源保护的现状, 借鉴国 外环境警察制度规定, 结合未来 发展, 我国环境警察的职责应包 括: 预防破坏环境与资源的违法 犯罪;

侦办、 查处破坏环境与资源 的违法与犯罪行为;

为环境保护 行政机关及其工作人员的正常行 使职权提供保障;

对社会公众进 行环境宣传教育;

鼓励举报环境 违法犯罪行为等. 根据这些职责, 环境警察应 依据人民警察法享有侦查权、 行 政强制权等权力, 并配备警车、 枪支、 手铐等警用基本装备和便携 式环保检测仪器;

对导致环境严 重污染或者暴力抗法 的人员依法行政拘留;

对构成环境犯罪的嫌疑人,采取刑事强制措施并移送起诉,追究刑事责任.在执法程序上,环境警 察应遵守人民警察执法办案的程序规定.但由于环境案件的特殊性, 如环境污染与破坏危害结果出现 的滞后性, 特别是在取证上, 专业 技术性强、 难度大, 有些情况下取 证过程延续时间长等, 需要在相 关程序规定, 特别是时限规定等 方面作出特殊安排. 构建环境警察制度运行的支 撑机制.针对环保法律法规政策 标准体系庞杂、 环境问题专业性 强等特点, 构建环境警察环境保 护专门性知识的培训机制, 提高 环境警察的环境专业素养和执法 能力.探索与环保、 国土、 住建、 水利 (务) 、 农业、 林业、 海洋渔业、 交通等众多负有环境保护监管职 责的部门, 建立案件信息共享、 重 大案件会商、 紧急案件联合侦办、 应急快速响应、 涉嫌环境犯罪案 件移送等长效机制, 确保环境警 察 耳聪目明 、 反应灵敏, 充分发 挥作用.明确环保行政部门、 监 测机构、 环境污染损害鉴定评估 机构等有关单位或部门配合环境 警察开展工作的技术支持职责, 建立对环境警察开展工作的技术 支撑机制.构建与检察机关在打 击环境类犯罪和公益诉讼方面的 协作机制.建章立制, 从制度上 防止其他环境监管部门产生依赖 症, 怠于履职, 推诿扯皮. 胡桓平 潘海婷 邓荣 今年全国两会的政府工作报告提出,要加大工业污染源治理力度,对排污企业全面实行在线监测.江苏省无锡等地迅速行动,已将80% 以上的污染排放纳入实时监控,并有计划地检查其运行状况和数据质量.可以预计,对污染源的在线监测会在最近几年内快速发展.在线监测为什么受到青睐?其优势在于能准确反映污 染物在不同环境介质中的时空 变化情况.然而,对在线监测的质疑也不少见,突出表现在分析方法的单一,与现行有效的实验室国标方法有出入.尤 其是在线监测不能区别进样的 性质,用一个方式完成对所有样品的分析,结果与人工分析可能比对不上.此外,一般的企事业单位做不到稳定达标排 放污染物,而且超标排放时污染物浓度高, 成分复杂, 基体干 扰大,要确保在线监测数据的准确, 难度很大.因此, 如何完 善污染源在线监测技术是当前 亟待解决的难题. 依笔者之见,鉴于确保污染源在线监测绝对值准确的挑 战较大,宜优先考虑其指示功能.运行在线监测设备,有两点是确定 无疑的:一是治污设备不运行,就没有在线监测数据产生,藉此可判断企事业单位处于生产还是停产状态;

二是如果治污设备运行不稳定,那么在线监测数据会相应波动,尤其高浓度排放时会相应出现峰值,这对值班员是一种提醒,应立即启 动检修机制.根据污染源在线 监测数据的这两个特点,跟踪浓度曲线变化就能判断治污设 施是否在运行,以及运行是否稳定,这种指示作用的可靠性较高. 如果要量化超标排放浓度,则应优先研发留样复测装置, 其生产成本远低于 整机重构,设 备制造商应理性决策.按在线监测设备预警、留样复测确证超标的思路,就能很好地将自动和人工监测各自的优势充分发挥.在线监测不是万能的,不能认为只要装了在线监测设备 就万事大吉.在复杂、恶劣的运行环境下,污染源在线监测尤其脆弱.一方面,仪器本身存在缺陷;

另一方面, 不利的运 行环境加速了仪器的老化、故障.在线监测需要精心维护才 能较稳定地发挥辅助决策作用.而在当前的管理模式下,如果漫不经心甚至不按规定使 用维护,则在线监测更不能像交通电子监视器那样清晰地显 示违章.有鉴于此,要相应调整在线监测策略,对具备条件的点位,应依靠在线监测设备准确监测;

对周围环境恶劣的点位,应发挥在线监测的指示作用,结合手工监测准确判断超标情况,通过技术改进服务监测方向的调整. 在线监测技术需不断完善 推行河长制应完善哪些机制? 周长军 今年全国两会期间, 一些全 国人大代表和政协委员围绕如何 推进河长制长效化, 提出了很多 建议和对策.推行河长制是改善 环境质量、 消除水环境隐患的需 要, 是建设生态文明的重大举措. 笔者认为, 要把水资源保护、 水域岸线管理、 水污染防治、 水环 境治理等职责落到实处, 在全面 ................