PDF《项目绩效指标》

项目绩效指标 设计和选用手册 项目绩效指标 设计和选用手册 本书中所述为作者的观点, 不一定代表亚洲开发银行、 亚行理事会或其代表的政府的观点和政策.

亚洲开发银行不担保本出版物中所含数据的准确性, 而且对使用这些数据所产生的后果不承担责任. 使用术语 国别 不代表作者或亚洲开发银行对任何地域实体的合法性或其它法律地位的任何判断. 目录 目录 前言

1 致谢

3 1 项目绩效管理系统.5 . 面向结果管理 .2 亚行项目绩效管理系统. . 设计与监测框架 .4 借款人的绩效监测和评价 . 建立绩效监测和评价体系

2 绩效指标

13 2. 从目标到绩效指标. 2.2 绩效指标的分类.4 2. 指标设计和选用时的常见问题. 2.4 指标库的建立 2. 指标库的应用

2 3 指标库.23 . 交通通讯部门.2 .2 供水和其他城市基础设施和服务部门.4 . 农业与自然资源部门 .4 能源部门. 参考文献

107 前言 前言亚洲开发银行 (以下简称 亚行 ) 通过采用项目绩效管理体系 (PPMS) , 对项目实行发展绩效管理 (MfDR) . 在项目设计中引入了设计与监测框架 (DMF) 这一参与式方法, 并以此作为下一步项目绩效监测 与评价 (PPME) 的基础, 以确保项目既定目标的实现. 确定绩效指标是制定DMF过程中的关键工作, 这些 指标主导着随后PPME中的数据收集、 分析和报告等工作. 提高指标的可测性和其数据来源的可靠性无疑 将会改善DMF和PPME的质量. 在中国, 政府、 研究部门和各种机构在定期收集和公布为不同目的而服务的社会、 经济、 环境和其它领 域的衡量指标数据. 这些指标中有些可以用来衡量项目目标的影响乃至成果. 本手册旨在为中国从事绩效 监测与评价人员――包括执行机构、 实施机构、 咨询专家和亚行项目官员等――提供选择项目绩效监测指 标的单一来源. 本手册主要由四个部门的指标数据库构成, 包括交通、 供水和其他市政基础设施及服务、 能源及农业 和自然资源. 为了使本手册简明扼要而且更适用于中国, 指标数据库把重点放在与亚行资助的中国项目最 相关的子部门. 数据库从影响和成果两个层面上为重点子部门列出了可能的目标, 并为每个目标提供了推 荐的指标, 这些指标均依据 《中国统计年鉴》 等政府、 研究机构和其他组织出版的公共统计数据. 手册还为 每个部门提供了项目案例来展示如何应用这些数据库. 同时, 手册对亚行的PPMS 和关于绩效指标的知识进行了简明扼要的说明, 为项目绩效监测与评估从 业者介绍了PPMS 的整体内容、 PPME的实际步骤以及关于绩效指标的综合知识. 本手册将为中国的项目绩效监测与评价从业者, 在设计和选用项目绩效监测指标方面提供便捷的参 考. 期待其为改善中国项目的绩效监测和评价发挥积极作用. 致谢 致谢亚洲开发银行驻中国代表处组织编写了本手册, 清华大学土木工程学院的张智慧和李小冬先生、 中国 农业大学经济管理学院的林万龙先生以及国家发改委宏观经济研究院的彭继民先生为本手册的编写提供 了帮助. 本手册最初以中文编写, 英文版由北京语杰英苑翻译中心翻译, 并由弗朗西斯科?里托 (Francisco Little) 先生进行校订而成. 作者感谢亚行驻中国代表处前任首席代表 (200-200) 罗伯特?魏图先生 (Robert Whitol) 和项目管 理部主任桑帕?塔蒙先生 (Sangpa Tamang) 为本手册的编写所提供的指导. 特别感谢财政部国际司国际 金融组织二处调研员黄会平先生对项目的支持, 以及为本手册内容提供的修改建议和意见. 作者还要感 谢以下亚行工作人员为本手册的起草、 翻译、 编辑和印刷等提供的支持和帮助: 高级规划官员和技术援助 40项目经理杨俊梅、 高级外联官员阚磊、 助理项目分析师甘美、 外联助理陶育荣, 和行政助理董岩等. 本手册在内容完整性和准确性方面尚有不足. 请您将意见、 建议或指正发送至亚行驻中国代表处项目 管理官员储成龙的电子邮箱 ([email protected]) , 以便我们进一步的修订和更新.

1 项目绩效管理系统

1 项目绩效管理系统 1.1 面向结果管理 面向结果管理是一种注重绩效, 并对产出以及产出是否达到预期的结果进行管理的一种管理策略. 面向结果管理来源于企业管理, 应用社会学, 规划评估, 和费用管理等方面的研究和应用. 二十世纪八十年 代, 在公共部门改革的过程中, 面向结果管理被逐渐应用到公共部门的管理当中. 在过去的十多年中, 这一 管理策略逐渐被包括亚洲开发银行在内的发展机构和多边组织所采用. 面向结果管理与传统管理策略有着重大的区别. 在传统管理模式中, 公共部门管理注重规章制度和 程序, 强调遵从事先设定的指导方针和办事程序提供公共服务. 这样, 服务对象的需求往往没有受到足够 的重视, 对客户特定的需求也很难提供特定的服务. 在传统管理模式下, 人们的目标就是要 把事情做正 确 . 所谓的正确, 就是指符合规章制度的规定和程序的要求. 面向结果的管理强调面向服务对象和服务 结果. 不仅仅要求 把事情做正确 , 更要求 做正确的事 . 所谓正确的事, 就是要满足客户的需要和达到 预期的结果. 因此, 面向结果的管理必将促进公共服务效果的提高. 为了了解和满足服务对象和客户的利益和需求, 面向结果管理需要在管理中更多地走近服务对象和客 户;

为了确保预期结果的实现, 面向结果管理需要具备较强的应对变化的能力. 因此, 面向结果管理需要一 系列管理工具来进行战略规划, 绩效的监测和评估, 报告, 以及机构的学习和提高. 其中包括参与式方法, 结果链形式的因果关系分析法等等. 作为一个组织或机构, 采用面向结果管理需要具备三个必不可少的条件: 领导的支持, 面向结果的组 织文化, 和完善的支持系统. 制定清晰的目标和对实现目标的承诺, 没有领导的强力支持和全程参与是无 法做到的. 结果的实现仅仅靠承诺是远远不够的, 还需要整个组织和机构通过投入和行动, 为实现结果而 努力. 实现结果管理还需要可靠的支持系统, 以收集数据和信息, 分析数据和信息, 并报告分析结果, 为决 策提供依据. 项目绩效指标设计和选用手册 面向结果管理过程可简单的用

图表来描述.

图表1:面向结果管理过程 4. 监测结果和绩效 . 确定职责和责任 . 分析监测信息并 进行相关决策 2. 确定目标和选择 指标 . 对利害相关方报 告监测结果 . 战略规划和资源 配置 . 利害相关方的反 馈和下一轮规划 1.2 亚行项目绩效管理系统 亚洲开发银行 (亚行) 一直致力于提高其对受援国援助的效果. 发展结果导向管理就是这一努力的基 石之一. 亚行不仅在其自身业务运作中应用这一管理原则, 而且还积极在其发展成员体中间推广 . 在国家层 面, 发展结果导向管理是通过引入结果导向的 《国别战略与规划》 来加以实施. 在项目层面, 发展结果导向 管理则是通过项目绩效管理来实现. 因此, 亚行项目绩效管理其实质就是面向结果的管理在以发展为目标 的项目管理上的应用. 亚行项目绩效管理系统是一个包含项目规划, 绩效监测, 和结果评价的有机统一的面向结果的项目管 理方法. 亚行项目绩效管理系统包括五个方面的内容, 涵盖整个项目周期. ? 项目设计与监测框架 ? 项目绩效报告 ? 借款人的绩效监测和评价 ? 项目完工报告 ? 项目后评价报告

1 项目绩效管理系统 项目设计与监测框架: 是项目绩效管理系统的核心和基础. 在项目规划和设计阶段, 通过利害相关方 的共同参与, 问题分析, 目标分析, 方案选择, 和假设与风险分析的过程, 建立投入、 活动、 产出、 成果、 和影 响的因果关系, 确定结果层面的目标, 选择衡量目标的指标等一系列工作所形成的一个包含项目设计内容 与绩效监测内容的框架性文件, 称为项目设计与监测框架. 项目绩效报告: 在项目实施阶段, 亚行通过项目绩效报告对项目投入、 活动、 产出、 和假设与风险进行 监测和分析, 评估实现项目成果和影响的可能, 及时发现项目实施中的潜在的和存在的问题. 对发现的问 题, 亚行在项目检查中与借款人一道对问题进行分析并提出行动方案加以改进. 在项目绩效报告中, 亚行 在十一个方面对项目进行评级, 包括: 实施延误、 协议遵守、 项目机构、 咨询专家、 配套资金、 成本、 项目和 实施机构的账目和审计、 环境和社会、 支付、 风险、 以及项目检查. 借款人的绩效监测和评价: 亚行要求借款人对项目的执行和绩效进行自我监测和评价, 这是项目绩效 管理系统不可或缺的一部分. 借款人自我监测和评价为亚行项目绩效报告提供信息和数据, 同时也为借款 人在项目实施过程中的决策提供建议和依据. 在项目实施过程中, 借款人以项目设计与监测框架为基础, 建立项目绩效监测和评价的支持系统, 定期监测项目进度和绩效, 并向亚行提交 《项目进度报告》 和 《项目 绩效监测和评价报告》 . 在项目完工后, 亚行要求借款人对项目进行全面总结和评价, 并提交 《项目完工报 告》 .

图表2:项目绩效管理系统与项目周期 项目选定 贷款谈判 及批准 项目准备 项目评估 项目实施 项目评价 项目设计与监测框架 项目绩效报告 项目完工报告 项目后评价报告 借款人的绩效监 测和评价 项目周期 项目绩效管理系统 亚行借款人 项目绩效指标设计和选用手册 项目完工报告: 在项目完工后的一到两年内, 亚行执行部门对项目的设计和实施, 以及项目绩效做一 个全面的评估. 其目的主要是为了总结经验和教训, 为正在执行的以及未来的项目的设计和实施提供建议 和参考, 同时也提供了亚行援助的发展效果的评价. 项目后评价报告: 在项目完工后的三到五年左右, 此时项目的影响已经比较明显. 亚行独立评价局有 选择的对一些项目进行独立评价. 此时, 会对项目的绩效和影响做更详细的评估. 同时总结经验和教训, 为 新项目的规划和设计以及国别战略与规划提供建议. 1.3 设计与监测框架 设计与监测框架是一个简单而强大的项目设计和管理工具. 它的形式是一个四行四列的矩阵 (

图表) . 其中, 设计概要简要描述了项目的主要要素, 包括项目投入, 活动, 产出, 成果, 和影响, 即项目范围及所期 望达到的结果. 绩效指标/目标, 数据来源/报告机制, 和假设/风险提供了一个用于项目绩效监测和评估的 架构. 设计与监测框架中包含着两层逻辑关系. 一是垂直的逻辑关系 (实线箭头 → 所示) , 从投入, 到活 动, 到产出, 到成果, 再到影响. 这是一个从方法到目的的关系, 也称为结果链. 通过垂直逻辑关系可以检 查投入是否足以开展活动, 活动是否足以实现产出. 还可以检查, 在项目完工时, 项目产出能否实现项目期 望的成果, 而这一成果能否有助于项目影响的实现. 另一个是水平的逻辑关系 (虚线箭头 所示) . 水平逻辑关系其实是对垂直的因果关系的完善. 项目 能否实现所期望的结果, 这不仅依赖于项目本身各项产出的实现, 还受到项目外部因素的影响. 这些因素 包括, 社会, 经济, 环境, 气候等因素, 也包括为实现共同目标的其他相关的活动和项目. 在这些外部因素 中, 有些是项目实现所期望的结果所必需的, 称之为假设;

有些因素则可能对期望结果的实现起消极的作 用, 称之为风险. 所以, 项目产出能否实现项目期望的成果, 而这一成果又能否有助于项目影响的实现, 是 建立在相应的假设和风险之上的.

图表3:设计与监测框架 设计目标 绩效目标/指标 数据来源/报告机制 假设/风险 影响 假设/风险 成果 假设/风险 产出 活动和里程碑 投入

1 项目绩效管理系统 设计概要描述了项目的范围及所期望达到的目标. 其内容包括: ? 影响: 也称为目的或长期目标, 主要指子部门、 部门、 乃至国家层面的目标. 影响是指在项目完工后 的一个中长期时间内, 项目对社会, 经................