PDF《船舶转用低硫油政策的实施与监管–》

船舶转用低硫油政策的实施与监管C 国际政策及实践经验 自然资源保护协会(NRDC) 交通运输部规划研究院

2016 年11 月 冯淑慧 编著 外部审稿专家 Alexander Barber Andreas Weigelt Anna Larsson Axel Friedrich Barbara Mathieu-?ffing Chuansheng Peng Johan Mellqvist Malte Siegert Michael Walsh Xiaoli Mao NRDC 中国船舶港口空气污染防治项目组审稿专家 Barbara Finamore David Pettit Renilde Becque Richard Kassel 中文校对 朱祉熹 杨柳 李悦 龚巍巍 同时感谢 MalteSiegert,S?nkeDiesener 和其他为本报告提供了宝贵信息和意见的同事.

. 目录 摘要?i? 1? 前言?1? 2? 换油政策的监管程序.3? 3? 遥测技术综述?8? 4? 检验采用等效替代措施船舶的合规性?15? 5? 处罚和针对性执法?18? 6? 对我国的启示和建议.22? 附录 I:加州远洋船燃料规定中检查远洋船合规性的流程图?26? 附录 II:欧盟和美国船舶大气排放的遥测方案?27? 附录 III:依据 IMO《废气清洗系统导则》申请 EGC 设备认证所需的文件?29? 附件 IV:国家海事局监督管理指南? 30? 船舶转用低硫油政策的实施与监管C国际政策及实践经验 i 摘要

2016 年,随着中国国内排放控制区(DECA)政策在各大港口地区的实施,我国迎来了绿色航运的新 局面.该政策将部分港口及附近船舶的燃料含硫量限制在 0.5%以下,相比 3.5%的全球船用燃油含硫量限 值降低了 86%.国内排放控制区政策彰显了我国在空气污染防治方面的决心,这将减少主要港口区域船舶 的硫氧化物和颗粒物排放量.这些区域也是全球船舶活动最频繁、人口密度最大、空气污染最严重的大型 港口区域.(见图 E1) 与其他环保政策法规一样,DECA 政策成败的关键在于能否得以成功的执行.由于 DECA 是我国首次 划定船舶排放控制区,建立有效的 DECA 实施和监管计划至关重要.自然资源保护协会(NRDC)编写了 这份白皮书,对全球各地区的相关监督管理经验进行了总结,并提出相关建议,为DECA 政策的执行和监 管提供参考. 图E1:全球二十大集装箱港口区域的集装箱吞吐量、空气质量及人口1 注:中国港口城市用红色表示 船舶转用低硫油政策的实施与监管C国际政策及实践经验 ii 总体来说,可通过以下一种或多种方法联合检查船舶是否遵守船用燃料规定: ? 一般通过文书检查来审核燃料相关文件来检查船舶是否遵守船用燃料规定,包括燃油供受单证 (BDN) 、 轮机日志中的油类记录、 有代表性的燃油样品和换油手册. 文件检查与港口国监督 (PSC) 相结合,有助于减少监管人员需求,避免航程延误.但是,BDN 及轮机日志容易造假.为了验证 其真实性,应结合当时和历史的燃油温度、黏度记录,以及报警记录,对其进行交叉核查. ? 燃油样品的实验室含硫量检测是检查船用燃油含硫量最可靠的方法.检测结果可以作为实施处罚的 依据.越来越多的地区将燃油取样检测视为监管程序的核心部分.燃油样本应该从最靠近船舶发动 机的位置采集,经由恰当的保管程序后进行运输,并依据标准 ISO

8754 进行检测.有些国家的 PSC 官员必须提交燃油样本取样的依据.为了避免违规船舶在检测结果出来前驶离港口,逃避制裁,监 管人员可与船东的岸上指定人员(DPA)取得联系,跟进后续的执法行动. ? 遥测可以对众多船舶的废气排放进行快速筛查, 帮助监管机构更有效地锁定排放超标的疑似违规船 舶,并进行船上检查.遥测还可以监测 DECA 水域内航行的船舶或使用合规替代措施(如洗涤器 或液化天然气)船舶的合规性.遥测结果可以作为船用燃油样本取样的基础.欧盟部分国家、美国 和中国香港地区已经开始试用遥测技术,以支持常规的船舶检查.同时,为让监管部门更好地规划 未来的检查工作,关注有不良记录的船舶和船公司,欧盟已建成了一个成员国分享监管数据的数据 库. ? 使用便携式或手持式分析仪检测燃油含硫量的快检方法能够帮助检查人员确定哪些船舶有待实验 室进一步检测.荷兰的监管部门现正使用一种便携式燃料含硫量分析仪,几分钟内就可得到检测结 果.目前这种仪器得到的结果与实验室检测结果基本一致.荷兰的检查人员根据快检结果判断是否 需要对进行燃油样品取样送实验室检测,以及是否需要滞留该船舶.瑞典、美国等其他国家也开始 测试这类快检设备.虽然快检设备的检验结果还不能作为有法律效力的违法证据,但该方法既可以 帮助减少进行燃油样品取样的数量及相应的成本,又不削弱监管的效果.. 通过总结美国、欧盟、加州和香港地区目前的监管方案的经验教训,本报告提出以下几点建议供我国 在推进 DECA 监管时参考: ? 低硫燃油(0.5%或0.1%含硫量)与高硫渣油之间的差价较大,如果被发现的几率较小或被处罚的 力度不大,船东或船舶经营人会更倾向使用不合规的燃料.为了起到警示作用,建议我国可以明确 必须接受 DECA 文书检查以及须进行燃油样本取样的船舶比例,还应设定严厉的处罚规定.违规 处罚可以是经济或非经济处罚,比如滞留船舶,或者对有违规记录的船舶(或其所属公司)进行记 录,未来到港时进行彻查. 船舶转用低硫油政策的实施与监管C国际政策及实践经验 iii ? 尽管燃油现场取样是检查燃油是否合规最可靠的方法,但需要时间和资源.我国可以试用遥测技术 和执法数据库来帮助确定待检查和取样的船舶.此外,还可以考虑与其他已实施船用燃料含硫量规 定的国家或地区分享执法数据,以更有效地对不法船公司采取行动. ? 欧盟和美国已经建立了详细的监管指南,指导前线检查人员公正、透明地开展合规检查.美国制定 了一套完整的处罚政策,以便迅速评估处罚手段.我国可以借鉴美国和欧盟现有的指南并结合具体 国情,制定详细的监管方案和严格的处罚规定.建议针对指南开展培训执法人员培训,确保执法行 动的一致性与规范性. ? 船用燃料规定的顺利实施,不仅要确保船舶确实使用了合规的燃料,保证船舶可以获得合规燃料也 同样重要.为了让我国的船公司可以获取 DECA 合规燃料,应当明确相关部门的职责,以确保在国 内出售的船用燃料符合 DECA 及其他船用燃料标准. ? 为了确保船东或船舶经营人全面遵守 DECA 政策,应帮助其了解如何满足政策的要求.为此,建议 在已开展工作的基础上,进一步对航运业进行全面、清晰和适时的 DECA 政策宣贯,并提供双语 (中英文)的政策文本和说明,以避免理解错误.此外,还可以对不缺乏换油经验的船公司进行培 训,为其解说 DECA 要求和安全换油程序. 船舶转用低硫油政策的实施与监管C国际政策及实践经验

1 1 前言 二十年来,我国的海上贸易以两位数的年均速度持续增长,成为全球最大的海运贸易国.每年近 1/3 的全球集装箱贸易2 和13%的海运散货贸易集中在我国港口3 ,船舶交通量巨大,也因此带来了空气 污染.航运业已成为我国大型港口城市空气污染的主要来源之一,包括上海、深圳和香港等地(见图 1). 表1:船舶大气污染物排放占当地总排放量的比重4 港口城市 SOx NOx PM2.5

2014 年占全球集装箱 总吞吐量比例

2014 年全球排名(以 集装箱吞吐量计) 香港 + 44% 33% 42% 3.2%

4 深圳 § 59% 16% 5% 3.5%

3 上海++ 22% 17% 4% 5.2%

1 +:2014 年数据, 包括所有种类船舶的大气污染物排放. §:2014 年数据,包括远洋船的大气污染物排放;

指二氧化硫的比例,而非 SOx. ++:2013 年数据, 包括所有种类船舶的大气污染物排放. 与世界其他大型港口地区相比,我国各大港口所处地区人口规模大,部分地区大气污染物环境背 景浓度高,在高背景浓度情况下,船舶污染增量带来的健康风险更大.随着我国电厂、工业、机动车 等行业大气污染减排潜力的降低,船舶大气污染成为改善空气质量和保护人类健康的重要举措. 随着船舶大气污染防治意识的加强,我国公布了船舶排放控制区实施方案,计划分阶段在各大港 口地区执行低硫油标准.燃料含硫量要求将在三大国内排放控制区(DECA)推行,即珠三角、长三 角和环渤海水域(见图 1)i .自2017........