PDF《项目化时代农村地方产业的风险分担机制》

8 2 金项目,用于发展大鹅养殖和完善合作社的基础设施,见效后,合作社将养殖收益的 20%作为贫 困户的分红资金,另拿出收益的 30%用于建立大鹅产业扶贫基金,滚动式发展村庄鹅经济,该镇 的大鹅产业始终平稳发展. 立足历史的进程,我们必须注意到,项目化时代背景下一种新的产 业干预方式和产业风险分担机制正在形成.

一、问题与相关研究 农村税费改革之后,乡镇政府撤出了向农民征粮、征税、征劳力的 汲取之手 ,乡镇财政更 多依赖上级转移支付. 一些学者指出,乡镇政府将成为悬浮于乡村社会之上的政权组织[4-5] . 有些乡镇干部也认为农村税费改革之后乡镇政府的主要功能是做好 宣传员 ,发挥国家指令 的上传下达作用①. 但在现实中,这种 悬浮 没有发展为常态,在经过短暂的 割裂 之后,乡镇 政府变换了一种面貌重返农村. 一方面,中央及各级政府推行 少取、多予、放活 的农村政策, 要求惠农资金、项目落到农村、落到农民手中,乡镇政府是上下连接的必经通道[6-7] ;

另一方面, 乡镇政府仍然拥有政绩诉求,创造政绩常常离不开农村社会的参与,如扶持地方产业、建设新农 村、建设美丽乡村等,乡镇政府借助农村力量的同时伸向农村的触角也愈加深入[8-9] . 经验研 究指出,新一轮政府进入农村的典型方式是 带项目下乡 促项目进村 ,乡镇政府凭项目之力 与农村社会建立互动联系,调动农村建设和治理格局[10-12] . 伴随项目规模逐渐增加,涉及面越 发广泛,基层对项目的依赖度越来越高,中国广大农村之发展已经进入项目化时代. 农村地方产业是现阶段基层政府安排项目最为集中的领域之一,以项目扶持产业在基层颇 受青睐. 但由于自然灾害、技术应用、运营管理、市场波动等原因,产业风险不可能完全避免,加 之农村产业根植农村地区,经营者多为农民,不确定性来源多,比起一般产业更具风险性[13] . 向静林[14] 区分了地方政府介入市场的两类风险― ― ―经济风险与政治风险,并指出地方政府与 市场主体的关联性是影响经济风险向政治风险转化的结构因素,在短期内可以由地方政府进行 选择. 针对农村税费改革后基层政府与农民的关系研究形成了不同意见,一些研究认为项目制 正在破坏原有的乡村秩序[15] ,另一些研究认为基层政府试图脱离与农民的责任关系,将农民推 向市场[16] ,还有一些研究认为税费改革强化了基层政府对农民的庇护关系[17] ,但这些研究都 一致认为 政府―农民关联性 变化鼓励了农民集体抗议行为,基层社会的治理风险正在增加. 我们要追问的是,基层政府如何回应风险,采取了什么办法应对风险? 沿着风险视角[18-19] 思考,针对风险的事前预防成本要低于事后处置成本,一个具有风险意识的基层政府有没有采取 防范风险的措施呢? 本文要讨论的问题是农村产业的风险分担机制,即基层政府介入后的地方产业一旦发生风 险,风险由谁承担,各自承担的比重配置如何? 这样的分担机制是如何形成的? 结合经验调查, 本文采用制度―组织―行为分析,认为在项目广泛介入产业的背景下,基层政府利用项目机会, 通过收敛介入程度,不仅动员了农户参与产业,而且增强了基层政府从地方产业的可退出性,弱 化了基层政府与农户的关联性. 由此,基层政府正在重塑地方产业的风险分担机制,其结果是 阻断了经济风险向政治风险的转变,甚至把风险推卸给农民一方,使双方共担风险变成了农民 自担.