PDF《赵保卿,李文娟》

[收稿日期]

2011 03

07 [基金项目]审计署重点课题项目( 09SJ02003) ;

北京市教委教改项目( 0142131301) [作者简介]赵保卿( 1959― ) , 男, 河北巨鹿人, 北京工商大学商学院教授, 博士, 从事审计理论与实务研究;

李文娟( 1983― ) , 女, 山西临汾人, 北京工商大学商学院硕士研究生, 从事审计理论与实务研究.

第26 卷第5 期2011 年9 月审计与经济研究JOURNAL OF AUDIT &

ECONOMICS Vol. 26,No.

5 Sept. ,2011 国家审计理论建设专栏 基于审计角度的政府绩效公众满意度分析 赵保卿, 李文娟 ( 北京工商大学 商学院, 北京 100048) [摘要]公众满意度是对公众心理状态的测量结果, 可以作为政府绩效审计的评价标准之一, 这是市场经济 对政府绩效审计的内在要求.政府绩效公众满意度的评价通常是通过对公众满意度的调查来进行的.调查方法 主要有层次分析法和模糊综合评价法, 该调查方法可以将定性指标通过模糊数学定量化. [关键词]政府绩效审计;

公众满意度;

层次分析法;

模糊综合评价法;

政府绩效评估;

国家审计 [中图分类号]F239.

44 [文献标识码]A [文章编号]

1004 4833( 2011)

05 0014

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一、问题的提出与文献综述 作为公共产品的主要供给者, 政府需要接受审计的评价与监督.政府绩效审计评价与监督的标 准由早期的经济性、 效率性和效果性( 3E)扩展到经济性、 效率性、 效果性、 公平性( 4E) , 后来又发展 到经济性、 效率性、 效果性、 公平性、 环保性( 5E)[ 1].随着 以人为本 这种政府服务理念的形成, 政府 绩效审计还应关注公众满意度评价标准的运用. 公众满意度概念是从企业管理学的顾客满意度借鉴而来的.从一定意义上讲, 公众可看做是政 府的顾客, 公众对政府的信赖和忠诚取决于公众对政府的满意程度.公众满意度是在公众对政府绩 效的感知质量与公众期望比较的基础上形成的, 是对公众心理状态的测量结果.当公众对政府绩效 的感知质量达到或高于公众期望时, 公众会感到满意;

否则, 就感到不满意. 一般来说, 评价与监督政府绩效有宏观标准和微观标准两类, 公众满意度属于微观标准.这种观 点源于新公共管理运动.新公共管理理论将公民的利益作为关注的焦点, 希望通过一系列措施来体 现 顾客导向 原则.政府绩效审计的顾客导向主要表现在以公众满意度作为政府绩效的评价标准 方面, 并且广大公众广泛参与评价过程[ 2].在现实生活中, 政府绩效和公众满意度二者的关系比较复 杂.政府投入在一定程度上影响政府绩效, 但政府绩效还受很多外部因素的影响. 满意 是一种心 理感受, 对同样的问题, 在不同时刻公众会有不同的态度, 并且公众在不同的时刻和不同的情景下也 会有不同的满意度.公众会依据政府行为对其自身所造成的利益得失来评价政府行为的好坏.同时, 公众对政府绩效所形成的满意度也会影响其对政府绩效的认知, 进而影响其对政府绩效的评价. 国外对政府绩效公众满意度的研究, 主要是在顾客导向的价值理念下, 探讨适合各个国家基本制 度的政府绩效评估体系.一是从公民参与角度研究政府绩效评估主体行为及其影响.Mark(马克) ・

4 1 ・ 等指出公民满意度与政府的服务绩效相关, 公民对服务的评估可以作为政府绩效评估的指标[

3 4].二 是探讨用公众满意度来评估政府绩效的模型与方法.许多国家的学者设计了政府绩效公众满意度的 评价模型, 例如美国学者提出的 ACSI 满意模型, 瑞典学者提出的 SCSB 模型, 德国学者提出的 DK 模型, 韩国学者提出的 KCSI 模型等.Tony(托尼)运用公众满意度测评的方法研究了中国城市和农村 居民对政府绩效和公共服务的满意度, 他发现居民对不同级别政府的态度截然不同, 政府级别越低, 公众满意度就越低[ 5]. 我国理论界从20 世纪90 年代开始关注西方的政府绩效测评理论及其应用情况并进行了相关研 究.一是探讨用公众满意度评价政府绩效价值.徐友浩、 吴延兵结合中国国内政府绩效评估方面存 在的问题, 提出采用顾客满意度来评估政府绩效的方法[ 6];

尹爽、 陈一凡在介绍政府公共服务满意度 运作理念的基础上提出提升政府公共服务满意度的对策及建议[ 7].但目前相关的研究只是停留在一 般绩效评估体系的构建层面.二是研究政府绩效评价中公众满意度的结构、 评价模式以及测量指标. 尤建新等基于层次分析法提出四级指标体系[ 8];

吴建南、 庄秋爽对美国顾客满意度指数在公共管理部 门应用的背景、 测量模型及结果运用三个方面进行了分析与评估[ 9];

张光进、 龙朝双指出我国公众满 意度的结构主要包含七个因子: 政府形象、 社会安全、 经济调控、 教育就业与保健、 人文生态保护、 国际 参与和民主政治[ 10];

于秀琴等以烟台市群众满意度测评为例, 探讨第三方政府绩效的群众满意度模 式[ 11].上述文献只是在顾客导向的理念下, 运用满意度对政府绩效评价模式等进行探讨, 而并未对 用公众满意度评价政府绩效的方法进行深入的研究. 综上所述, 目前对政府绩效公众满意度具体确定方法的研究还很欠缺.虽有学者介绍了层次分 析法和模糊综合评价法, 但主要是对概念进行描述.目前政府绩效审计尚未运用公众满意度标准展 开评价, 一个主要原因就是公众满意度外延广泛, 内涵复杂.为此, 本文着重研究如何采用层次分析 法与模糊综合评价相结合的方法确定政府绩效公众满意度, 从而为政府绩效公众满意度的实际考核 提供理论基础.

二、公众满意度可以作为政府绩效审计评价标准之一 政府绩效除了有数量要求之外, 还有更重要的质量要求, 即要求政府不断提高服务水平, 并保证 服务质量.而公共机构生产公共产品和提供公共服务的最终绩效取决于公共产品和服务的消费者. 同时, 市场机制也要求以公众满意度来评价政府绩效[ 12].2011 年1 月25 日, 温家宝总理与基层群众 在中南海的座谈会中, 也明确表示民众满意与否是衡量政府工作的唯一标准.由此可见, 政府绩效的 高低取决于公众的满意度, 政府绩效的公众满意度可以作为政府绩效审计的评价标准. 将公众满意度作为政府绩效审计评价标准有着重要的现实意义.第一, 这体现了政府 以人为 本 的服务观念.人本主义理念要求政府在提供公共服务的同时重视与服务接受者的关系, 纳税人 有权力选择公共服务, 也有权力评价政府公共服务的质量.第二, 这有利于提高公众的参与意识.公 众满意度作为绩效审计评价标准体现了公共服务以公众为主导的理念, 可以提高公众的社会责任感, 同时还可以消除公众对政府的偏见, 增强公众对政府的信任.第三, 这有助于服务型政府的建设.服 务型政府是一种以服务理念为支撑, 关注公众服务需求, 追求政府服务质量的新型政府管理模式.传 统管制型政府向服务型政府转变的基点是公共服务职能在政府职能中的地位突显, 这将扭转政府管 理理念, 从而调整政府管理模式.因此, 以公众满意度作为政府绩效评价标准为服务型政府建设奠定 了基础.同时,以公众满意度作为政府绩效评价标准还可以推进服务型政府的建设进程.第四, 以 公众满意度作为政府绩效审计评价标准有其客观公正性.政府提供的是公共产品, 不以赢利为目的, 因而政府必须尽最大可能让社会公众满意.以公众满意度来评估政府绩效的高低是从被服务者― ― ― 顾客的角度来考虑的.它把政府当成一个组织, 从组织外部对政府组织进行评估, 因而评估结果比较 客观、 公正与合理. ・

5 1 ・ 虽然将公众满意度作为政府绩效审计的评价标准有着重要的现实意义, 但其自身也存在一定的 局限性, 如公众在评价政府根本性问题( 政府体制、 决策、 战略等)时, 由于受专业知识制约, 其满意度 可能存在偏差[ 13];

公众满意度受公众自身利益、 社会环境及公众对政府绩效的一贯认知的影响, 因而 公众对政府绩效作出的评价有时带有主观性.因此, 我们应该在实际操作过程中采取相关措施消除 这些局限性, 如加大专家调查问卷的比重等.此外, 政府绩效审计的评价标准也是一个体系, 公众满 意度仅是其中的一类评价标准, 因而在实际审计过程中审计人员应根据审计目标, 综合运用各种评价 标准进行评价.总体来说, 经济性、 效率性、 效果性、 公平性、 环保性与公众满意度之间是相互联系、 相 辅相成的.在一定程度上, 效率性包含了经济性, 经济性和效率性是效果性的前提条件, 公平性和环 保性又常常体现在效果性之中, 而公众满意度是政府的经济性、 效率性、 效果性、 公平性、 环保性经过 公众感知的综合表现.因此, 为了确保政府绩效审计的合理性、 准确性、 科学性, 我们需要充分把握 5E 和公众满意度之间的关系, 采用以经济性、 效率性、 效果性为主, 兼顾公平性、 环保性和公众满意度 的评价标准体系来全面评价政府绩效.

三、AHP 模糊综合评价法确定政府绩效的公众满意度 公众对政府绩效满意度的评价通常是通过对公众满意度的调查来进行的, 再辅之以进一步的访 谈, 当然也可以通过定性和定量相结合的方法进行, 一般是在定性分析的基础上结合定量分析.影响 公众满意度的因素很多, 因此我们应综合各因素加以权衡.而且公众对政府绩效满意度的评价结果 不是一个确定的数, 而是一个用语言表达的模糊的概念, 难以进行量化, 但模糊决策为这一切提供了 可能.本文运用层次分析法( analytical hierarchy process,AHP)与模糊综合评价(fuzzy comprehensive evaluation, FCE) 结合运用的方法, 即AHP - 模糊综合评价法, 来确定政府绩效的公众满意度. 层次分析法( AHP) 是根据问题的性质和所要达到的目标, 将问题分解为不同的组成因素, 并按 照这些因素间的相互关联和影响, 进行不同层次的聚集组合而形成的一个多层次分析结构模型.层图1 层次分析法和模糊综合评价法运用过程 次分析法的基本思想是根据分析对象的性质和评 价的总目标, 把总体现象中的各种影响因素通过划 分相互联系的有序层次使之条理化.首先, 它按照 因素间的相互关联影响以及隶属关系, 将因素依不 同层次聚集组合, 形成一个多层次的分析结构模 型.其次, 它根据对客观现象的主观判断, 就每一 层次因素的相对重要性给予量化描述.最后, 它利 用数学方法来确定每一层次全部因素相对重要性 次序的数值.也就是说, 层次分析法是在一个多层 次的分析结构中, 最终被系统分析归结为最低层相 对于最高层的相对重要性数值的确定或相对优劣 次序的排列问题.模糊综合评价法(FCE)是指评 价主体从影响评价指标的主要因素出发, 应用模糊 变换原理和最大隶属度原则, 运用模糊数学和模糊 统计方法, 通过对影响某事物的各个因素的综合考 虑, 对该事物的优劣得出定量综合评价结果的一种 定量分析方法.它主要应用于概念边界不确定性 强的复杂问题的定量分析, 是模糊数学理论在实际 中的重要应用之一. 现实中我们经常将层次分析法和模糊综合评价法结合起来运用, 即采用 AHP 模糊综合评价法. ・

6 1 ・ AHP 模糊综合评价法是在层次分析法确定了各指标权重系数的基础上进行的, 该方法既可以将模 糊概念定量化, 又可以充分利用外部专家的经验知识确定权重, 从而将定性指标与定量指标有效结合 起来, 实现总体的量化评价, 以提高评判结果的准确性和适用性.该方法主要分为两部分, 首先由层 次分析法确定各因素的权重, 再用模糊综合评价法进行评价得出最终结论, 二者相辅相成, 其运用过 程见图1.

(一)运用层次分析法确定权重 1. 建立政府绩效审计公众满意度层次结构模型 通过分析政府绩效的公共满意度影响因素的因果关系, 我们将影响公众满意度的因素分解成不 同的层次, 建立层次结构图, 明确分级指标体系.公众满意度的影响因素应体现公众的要求, 而且全 部因素应该有足够的涵盖面, 能够充分反映政府公共行政服务的特征, 可以综合评价政府服务的整体 水平.此外, 在选取影响因素时我们还应考虑服务主体的特性[ 13].政府绩效审计的对象千差万别, 构建统一的公众满意度影响因素难度很大.本文从政府的职能出发, 结合公众关心的热点问题, 以北 京市海淀区人民政府为例, 以海淀区人民政府网站公布的相关信息及海淀区人大代表掌握的相关内 图2 政府绩效公众满意度层次结构模型 部材料为基础, 将公众满意度的影响因 素分成四大类: 经济效果、 社会效果、 行 政服务效率和政府行为, 建立层次结构 图( 图2) .图中的目标层是: 政府绩效 公众满意度 U, 二级因素是: u1 、 u2 、 u3 、 u4 , 各二级因素的子因素是: ui1 、 ui2 、 …、 uin ( i = 1, 2, 3, 4) .则U={u1 , u2 , u3 , u4 } , 其中 u1 = {u11 , u12 } , u2 , u3 , u4 按同 样的方法设立.图2 只是给出了四大 类因素, 并不能囊括所有的公众满意度 影响因素, 对不同的审计对象, 我们应 根据具体审计目标设定相应的影响因 素及各因素的子因素. 2. 构造判断矩阵 在公众满意度的层次结构中, 不同 因素对公众满意度的影响程度不同, 为 了表示各影响因素的关系, 本文对不同的因素赋予不同的权重.本文利用 saaty(塞蒂)提出的1 ~

9 比率标度法, 分别对每一层次的评价指标的相对重................