PDF《英国金融监管架构 与基金行业监管》

一、英国金融监管体系的整体架构 2001年11月30日,英国议会批准通过的 《2000年金融服务与市场法》正式生效,该法案 整合并取代了之前的《1979年信用协会法》、 《1982年保险公司法》、《1986年金融服务 法》、《1986年建筑协会法》、《1987银行法》 和《1992年友好协会法》.

《2000年金融与市场 法》实际上是一部全面的金融监管法案.该法案 详细规定了金融监管的方方面面,包括监管机 构、监管的业务活动、资格认证、准许从事监管 活动、发行上市、规章和准则、金融服务赔偿计 划等. 根据《1998年英格兰银行法》和《2000年金 融服务与市场法》,英格兰银行仅被赋予了制订 英国官方利率的职能,而英国财政部制定及执行 政府的财政预算,除此之外的监管各类金融企业 及金融业务的职能从2001年12月1日起,均由新成 立的金融服务管理局(FSA)承担,从而使英国成 为世界金融中心中第一个采用单一监管机构模式 的国家,使政府与日常金融监管活动脱离,实现 了对金融市场的监督管理的独立及统一,确立了 英国金融市场 混业经营,单一监管 模式. FSA拥有制定金融监管法规、颁布与实施金 融行业准则、给予被监管者指引和建议以及制定 相关业务政策和准则的职能.其主要权责包括: 批准及授权企业从事受监管的金融业务,批准从 业人员在企业内部从事特定业务,制定必要的有 助于保护金融消费者利益的行为指引和规则,对 企业和从业人员进行日常监督并在其违反行为准 则时采取强制处罚行为,指定交易所和清算机 构.根据有关法律,FSA拥有监管金融业的全部 法律权限,但其并不是政府机构,而是一个独立 的非政府的监管组织.其经费主要向被监管机构 (交易所、结算机构)收取,而并非来自政府预 算(每年营运经费支出预算约二亿英镑). 为确保FSA能够全面履行监管职责,避免 冤、假、错案的发生,同时也为了制止FSA在金 融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为,英国 英国金融监管架构 与基金行业监管 赴英研修班基金监管与风控课题组* * 课题组成员:国投瑞银基金刘纯亮、大成基金刘彩晖、国投瑞银基金刘艳梅、华夏基金刘文灿、华夏基金汪贵华 本刊专辑 Highlights

19 2009年第11期 成立了专门的金融监管制约机构――金融服务 和市场特别法庭(Financial Services and Market Tribunal).该法庭主要审理发生在FSA与被监管 机构之间且经双方协商难以解决的问题.根据有 关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取 保密审理、公开审理两种方式,并以公开审理为 主.该法庭的成立,无疑能够促使FSA认真依法 进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金 融业的法制水平.

二、FSA的监管方法和程序 目前,FSA采用风险为本的监管方法.FSA 所关注的风险是与其四个法定目标相关的风险, 即维护公众对金融体系的信心、促进公众对金融 体系的了解、适当保护金融消费者的利益以及打 击金融犯罪.由于这些法定目标极为宽泛,所以 需要严密而且重点更为突出的风险管理手段.为此,FSA关注基于机构的和更一般性的特定风险 源,其中针对机构的风险源包括财务风险、行为 失范和管理不当、金融 欺诈、滥用市场力量、 洗钱、市场质量下降等;

针对非机构的风险 源包括消费者理解不足、没有实现战略重点、损害FSA的声誉、 没有经济和高效地利用 FSA资源等. 英国金融服务局的 监管流程遵循了五个步 骤,即风险识别、风险 管理、职责分派、区分 工作的优先级以及风险缓释与监测.在这些步骤 中,FSA先是评估所关注的整体风险状况,然后是 明确风险的趋势,再将风险监管职责交给具体部 门.这种风险为本监管原理的实际意义主要体现 在以下几方面. 首先,风险为本监管原理确立了FSA对机构 的分类管理监管方法.FSA根据各机构的潜在影响 (或规模)对机构进行分类,共分为高(A)、中高(B)、中低(C)、低(D)四类.对这四类 机构的关注程度完全不同,从对机构实施严密的 且持续的监管(由一个专业小组监控一家主要机 构)的一个极端到另一个极端,即极度信赖专项 调研、统计分析、不定期的抽样检查.如对于一 般的保险经纪公司,FSA只是收集数据,了解经纪 公司所从事的业务类型,分析经纪公司的整体情 况,而在正常业务过程中,并不要求走访或检查 经纪公司.总体上,FSA监管着 29,759家机构, 其中高风险等级的不到100家,而低风险等级的有 28000多家. 本刊专辑 Highlights

20 2009年第11期 对于所监管的大约90%的机构,在正常业务过 程中,FSA从不进行检查.其对于对冲基金管理机 构采取了类似的监管方法,在英国有300多家对冲 基金管理机构,FSA把信息收集工作放在大约27家 机构(不到总数的10%)上,以此作为管理这一行 业风险的最佳手段. 其次,风险为本监管原理提供了一种如何将 风险评估转化为风险缓释的通用方法.FSA有处理 不同风险水平的经验法则,以决定何时要采取措 施缓释风险.这些法则为:低风险不需要采取缓 释措施;

中低风险没有缓释的必要,如要采取适 当的缓释措施需要相应的理由;

而中高风险应该 采取缓释措施,如不采取适当的缓释措施需要相 应的理由;

高风险必须采取缓释措施.FSA明确了 一个中心原则,即使用一致的风险评估方法并应 用统一的决策规则来决定是否需要采取缓释风险 的措施.风险为本的监管方法决定需要采取措施 的方式. 第三,采取有效措施使风险监管落到实处. 例如,作为一家承担上市监管职责的机构,FSA改 变了内部审查流程以反映对招股说明书和公告文 件的风险评估.FSA的风险评估是基于一系列通 俗易懂的因素考虑,重点放在交易的类型与复杂 性、发行者的规模与状况以及其他相关因素上. 评估所得出的风险水平决定其审查文件的深入程 度以及在审查流程中应投入的资源数量,从而能 够把资源集中投入到真正的风险领域.风险等级 最低的发行者文件只需受到有限范围的审查,而 风险等级较高的发行者文件将由最资深的工作人 员作全面的审查.可以说,FSA对金融问题作出反 应时所采取的措施与风险评估相适应,力求实施 有效且切合实际的风险为本监管制度.

三、对基金行业的监管 英国对基金业的监管主要是由FSA的资产管理 团队(team)负责.该团队分两部分,一部分为 资产管理组,负责基金投资管理、客户档案及其 他相关程序(如行政、托管、外包、交易执行、 证券经纪等)的监管;

另外一部分为集体投资计 划管理组,负责对英国国内新基金的发行、已发 行基金的更改或清盘、海外基金在英国的认可申 请的审批工作. 资产管理组主要面对资产管理人、集体投资 计划的管理人和托管人、私人客户投资经理及对 冲基金经理,并对行业内可能出现的主要风险进 行识别、评估、缓释等工作.资产管理组通过对 投资基金公司直接监管、按时发布部门报告《金 融风险展望及商业方案》、演讲活动、对投资基 金公司的访问等,与业界主要行业协会以及内部 资源保持紧密沟通联系,从而能够尽早发现问 题,并采取必要的解决手段.为了保证有足够的 专业人才资源应对资产管理行业监管的需要,部 门为员工提供了各种资产管理课程及培训项目. 资产管理组同时还对欧洲和国际问题保持战略眼 光,其主管代表FSA出席国际证监会组织常委会. 集体投资计划管理组将基金分成三大类:授 权单位信托基金(AUT)、多种资产投资管理公 司(ICVC)和海外基金.其中AUT和ICVC下又 细分为可转让证券集体投资基金、其他零售基金 (NURS)、合格投资者基金(QIS);

海外基金 则细分为可转让证券集体投资基金、指定地区基 金、单独认可基金.每一类基金都有对应的规则 限制和申请流程. 本刊专辑 Highlights

21 2009年第11期 本刊专辑 Highlights FSA的基金分类及数量 基金类别 基金数量 子基金数量 授权单位信托基金(AUT) 可转让证券集体投资基金

607 33 其他零售基金(NURS )

145 74 合格投资者基金(QIS )

6 25 多种资产投资管理公司(ICVC) 可转让证券集体投资基金

349 1741 其他零售基金(NURS )

167 337 合格投资者基金(QIS )

9 18 海外基金 可转让证券集体投资基金

442 4659 指定地区基金

28 71 单独认可基金

5 4 数据截至2009年7月31日

四、FSA监管体系评价 从监管体系上看,FSA监管方式有助于降低监 管成本,最终提高社会公众包括投资者的利益,以 及能够较好地避免在多个监管机构模式下因管理条 例和规则的不一致而造成被监管机构之间的不平等 竞争.而其单一监管机构的组织结构和管理能力应 当能够更有效地实现监管资源合理配置. 从全球层面上看,英国的金融监管模式改 革,代表着全球金融业在混业经营时代的一种发 展方向.同时,英国的改革对亚太各个正在迈向 混业经营的新兴市场经济国家,也不无启示与借 鉴意义.例如,日本于1998年6月设立单一监管机 构――日本金融监管局;

同年4月,韩国设立极似 英国FSA的单一金融监管机构;

澳大利亚于1998 年7月成立两个跨行业金融监管机构,一个负责对 银行、保险和退休基金的审慎监管,一个负责对 证券公司和金融机构行为规范的监管,二者之上 设一协调和监督这两个机构的独立委员会. 但是,FSA的诞生,并非获得公众的一致喝 彩.除了其可信度问题外,主要的批评有:第一,FSA有可能过度行使其监管权力,抑制金融 市场的竞争与创新;

第二,作为单一监管机构, FSA有可能按照一个标准化的模式对所有金融机 构进行监管,其结果是牺牲了针对不同被监管对 象所必需的差异性;

第三,由于在监管方面缺 乏竞争者(即无其它同类的监管者),FSA很可 能会缺乏不断发展和提高其监管水平的动力;

第四,在某些方面,新的监管机制增加了监管成 本,以前机制存在的复杂性问题仍然在某种程 度上存在.针对这些批评,FSA也采取了相应措 施,例如,承诺在监管过程中适当考虑监管手段 的多样性,努力提高监管水平及手段以求跟上金 融市场的发展.

五、关于FSA监管成本的思考 FSA监管模式优势首先反映在监管成本的 规模效应上.这种模式有助于降低金融机构承 担直接和间接的监管成本.合并监管规则和条 例、统一监管报告要求、剔除重复和交叉监管,都有利于减少被监管机构的负担,尤其是 当监管的实行成本若干倍于支付监管人员工资 等 直接成本 时,FSA监管模式的优势尤为 突出.尽管FSA监管范围比被合并的9个监管 机构的监管范围略广,但按真实价值计算,FSA1999/2000年度的预算低于合并前各监管 机构成本之和. 监管成本不仅体现在货币支出上,还会对 金融机构的行为和投资决策产生影响.在这种 意义上说,金融监管具有类似税收的经济效果.例如,世界各金融中心在吸引国际金融业 务方面一直都存在激励的竞争,而降低监管成 本,吸引更多的金融机构和金融业务是竞争的 一个重要方面. 然而,反方目前对FSA的主要批评之一就是

22 2009年第11期 统一所造成的监管负担的增加.这种负担不仅限 于FSA、FOS(金融舞弊调查服务部,Financial Ombudsman Service)和FSCS(金融服务赔偿计 划,Financial Services Compensation Scheme)征收 的费用.由于《金融服务管理局规则指导手册》 (FSA Handbook of Rules and Guidance)的存在, 咨询过程被视为呆板和繁重的监管.FSA内部功能 的多样化可能也助长了FSA的官僚和专断作风.尽 管每个咨询都包含有成本有效性方面的考虑,但 这在遏止监管雪崩方面并非总是奏效. 有人认为监管成本增加与FSA的监管目标和 正在形成中的监管传统密切相关.英国金融市场 传统上依赖自律监管和 买者自警 原则,而FSA 带来了以法定监管和冗长咨询过程为标志的新监 管文化.繁重的咨询要求、通过组织内详细和半 正式的职能分工而形成的FSA内部运作的程序化以 及监管过程总体上的规范化,事实上可能导致增 加成本、出现官僚行为和降低该系统所珍视的灵 活性.FSA自成立以来陆续引入欧盟新指令,并从 2004年开始,进一步将保险和按揭纳入了其监管 范围.随着监管范围的扩大,对于FSA监管成本增 加的顾虑也正在加深.从业者专家组认为这可能 对英国金融市场的国际竞争地位造成 严重威胁. 这样一个覆盖了所有金融企业 的范围广泛的体制所带来的合规成本 也成为潜在的顾虑.为了对此有所约 束,政府已经作出了一些安排,FSA 必须考虑规则变更的成本是否与预期 收益成比例,还必须将所有被提议的 规则变更公诸于众以征求意见.

六、总结 不管是从受监管企业的数量,还 是所覆盖金融市场的规模和范围,FSA都是目前世 界上最大和最有权力的金融监管机构之一.FSA创 造了一个新的延伸了的单一监管体制,既包括对 金融机构和市场的监督,也包括总体上全面整合 的金融监管机构(包括金融调查员计划、金融赔 偿计划和金融服务与市场法庭).毋庸置疑,这 是一项非凡的管理成就. 从市场的角度来说,监管一体化有巨大的吸 引力.许多金融机构对多个监管机构同时并存、 监管内容交叉重复、监管要求又不尽相同的监管 体系有颇多抱怨.从保护市场的角度看,因为金 融机构业务和风险管理的全球化,要求监管体制 也要反映这种市场变化,从全球的角度监督金融 监管承担的全部风险及其对金融系统稳定的潜在 影响. 值得注意的是,英国FSA模式是在非常特殊的 情形下、为一个高度发达和集中的系统设计的. 新兴、发展中和转型国家决定是否采纳单一监管 架构之前,需要仔细考虑其各自的银行和其他金 融市场发展现状、政府在该领域关于金融市场增 长和稳定的基本优先政策、该国金融专业人才资 源以及最佳的战略. 本刊专辑 Highlights

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