PDF《中国环境税改革问题研究》

改革探索 《财政研究》

2011 年第

2 期

一、环境税的基本问题分析

(一)环境税的概念和分类.

1.环境税的概念. 虽然环境税的思想提出较早,但环境税直到

20 世纪

80 年代因日 益突出的环境问题才在实践中获得 重视并得以应用. 对于环境税的概 念, 也因为有各种认识而形成了不 同的定义, 同时环境税的定义也随 着研究的深入在不断地发展. 从国外来看, 国际财政文献局 (IBFD)在《国际税收词典》(第二版) 中关于环境税的定义是: 对污染企 业或者污染物所征收的税, 或对投 资于防治污染和环境保护的纳税人 给予的减免. ① OECD(1996)在《环 境税的实施战略》 一书中通过列举 的方式给出了环境税的构成, 包括 排污税、产品税、使用费和税收减免 等.②OECD/EC (2001) 将环境税(Environmental Tax) 定义为: 以对 环境具有一定的负面影响的事物的 实物单位(或替代物)作为税基的税 种 . ③该定义强调对征税对象的价 格的影响, 即某一税种的环境效应 主要来自于对环境相关产品和活动 的相对价格的影响, 并考虑相关的 价格弹性. 在OECD 和EEA 建立的与环境相关的经济政策数据库中, 将环 境税 (称之为与环 境相关的税收,Environmentally Related Taxes) 定义为: 政府征收的具有强制性、 无偿 性, 针对特别的与环境相关税基的 任何税收. 税种具有无偿性,即政府 为纳税人提供的利益与纳税人缴纳 的税款之间没有对应关系. ④ 应该 说, 目前国际上对环境税的定义逐 渐趋于一致,上述 与环境相关的税 收 定义得到了经济合作与发展组 织(OECD)、国际能源署(IEA)和欧洲委员会(European Commission)这 些国际组织的认同. ⑤ 国内对环境税有广义和狭义两 种看法. 广义环境税是指为实现特 定的环境保护目标、 筹集环境保护 资金而征收的具有调节与环境污染、 资源利用行为相关的各个税种 及相关税收特别措施的总称. 其范 围相当宽泛, 只要是政府影响某些 与环境相关的经济活动的性质和规 模的税种及税收政策, 都属于广义 环境税的范围. 广义环境税既包括 狭义环境税, 也包括与环境和资源 有关的一般性税种及有关环保的具 体税收政策,例如,资源税、消费税、 车船税等税种以及增值税和企业所 得税等税种的一些与环境保护相关 的税收规定. 因此,其一般被称为环 境税收制度或环境税收体系. 狭义环境税则是指以环境保护 为目的, 针对污染和生态破坏等行 为课征的特别或独立税种. 其范围 相对较窄, 是直接针对各种不利于 生态环境的行为进行征收, 与生态 环境的保护密切相 关的一些税种,如硫税、碳税、能源税等,也称为 独 立环境税. 2.环境税的分类. 由于对环境税的定义和范围界 定不同,其分类也存在很大差别. 一 般是根据税基或征税对象对环境税 进行划分.欧盟统计局(Eurostat, 2001) 根据税基将环境税划分为能 源税(Energy taxes)、交通税(Trans- port taxes)、 污染税(Pollution taxes) 和资源税(Resource taxes). 其中,能 源税的税基为能源产品, 最重要的 能源产品是汽油和柴油, 也包括其 他燃料油、天然气、煤炭和电力. 由 于碳税与能源产品 的密切联系,碳 税也被认为属于能 源税的范畴,而 不属于污染税;

交通税主要是指与 机动车的保有和使 用相关的税种,既包括对交通工具的征收, 也包括 中国环境税改革问题研究 苏明许文内容提要:开征环境税是我国现实国情下加强环境保护和应对气候变化的重要经济手段,也是我国 十二五 期间完善税制的重要内容. 本文首先对环境税的基本理论问题进行了分析,其次指出了现 行环境税收制度和收费制度存在的问题. 最后,在明确中国环境税制的目标框架设计的基础上,给 出了开征环境税的具体选择,并分别就污染排放税和碳税进行了税制要素和相关制度的设计.

2 ・ ・ 对交通服务的收费;

污染税是对废 气、污水、固体废弃物和噪音的实际 排放量或估算排放量进行征收的税 种,如SO2 税;

资源税主要是指对取 水、 森林和诸如沙砾的原材料征收 的税种. 在OECD 的环境税数据库 中, 给出了更为详细的环境税税种 或收费. 国内一般将环境税划分为污染 排放税、污染产品税、碳税等. 其中, 污染排放税是对污染物(如废气、污 水和固体废物等) 排放征收的环境 税种;

污染产品税是对有潜在污染 的产品(如能源燃料、机动车、臭氧损耗物质、 化肥农药、 含磷洗涤用 品、汞镉电池等)征收的环境税种 ;

碳税是对产生二氧化碳(CO2)的煤、 石油、 天然气等化石燃料征收的环 境税种.

(二)中国开征环境税的必要性. 在我国现实国情下, 开征环境 税的必要性主要表现为以下几个方 面. 1. 是治理我国环境污染和适应 严峻的环境保护形势的需要. 改革开放以来, 我国的环境污 染问题也伴随着经济的增长、 工业 化和城市化进程的加快以及人口的 增长而变的日益严重. 虽然近年来 在政府采取的一系列节能减排政策 措施的作用下取得 了一定的成效,如 十一五 前4年累计化学需氧 量、二氧化硫排放量分别下降 9.66% 和13.14%, 十一五 污染物减排的 目标也即将实现, 改变了长久以来 环境污染不断增长的趋势. 但是,我 国严峻的环境保护 形势并未改变,目前的主要污染物排放量仍远超过 环境容量, 已进入污染事故多发期 和矛盾凸显期. 同时,中国作为世界 上的温室气体排放大国, 在应对气 候变化领域面临巨大挑战. 据2006 年底发布的 《气候变化国家评估报 告》,2000 年我国化石燃料燃烧产生 的二氧化碳排放量约为

34 亿吨(其 中碳排放量约为 8.7 亿吨), 占世界 总排放量的 12.78%, 从排放总量来 看居世界第二位. 而根据荷兰环境 评估机构的相关报告, 中国已经超 过美国成为世界上最大的温室气体 排放国. 环境税收政策作为解决环 境污染问题的重要经济手段和长效 制度安排,有必要通过开征环境税, 以治理我国环境污染和适应严峻的 环境保护形势, 以及积极应对国际 气候变化的压力. 2. 是贯彻落实科学发展观和转 变经济发展方式的需要. 在我国经济快速增长的同时,高耗能、 高污染行业过快增长势头 仍没有得到根本遏制. 面对环境污 染巨大的旧账和不断增长的新账压 力, 我国经济社会发展与资源环境 约束的矛盾日益突出. 党的 十七 大 报告中明确指出经济增长的资 源环境代价过大是当前我国发展面 临的主要问题之一, 环境恶化已经 成为制约我国可持 续发展的瓶颈,并提出了要大力运用财税、 生态补 偿等环境经济政策手段促进经济发 展转型,构建 两型 社会,为环境保 护提供有力支持. 同时,政府也要求 把节能减排作为当前加强宏观调控 的重点,作为经济结构调整、转变增 长方式的突破口和重要抓手, 作为 贯彻科学发展观和构建和谐社会的 重要举措. 税收是国家宏观调控和 环境保护的重要手段之一, 应当积 极加以运用. 通过开征环境税,使其 成为促进我国经济发展方式转变所 应积极运用的调节工具, 进而形成 经济运行机制的转变, 促使企业走 内涵扩大再生产和清洁生产的道路,发展资源节约型、环境友好型 、 质量效益型、 科技先导型的产业和 企业,优化资源配置,落实科学发展 观. 3. 是完善环境经济手段和构建 我国环境政策体系的需要. 长期以来, 我国的环境政策体 系一直以来都侧重于使用命令控制 型的环境行政手段, 其对于环境保 护发挥了一定作用, 但随着向市场 经济的转变和多种经济主体的发展, 单靠行政手段已远不能解决环 境污染问题, 而需要更多地利用基 于市场机制的税收等经济手段. 虽 然自上世纪

80 年代以来,在环境经 济手段上做了许多有益的探索与试 点工作,但经济手段尚不完善,如尚 未开征独立的环境税, 排污收费制 度也因为缺乏强制性而导致环境保 护效果较差, 没有形成一个完整的 环境经济政策体系, 环境经济政策 手段的优势在我国的环境保护工作 中尚未充分发挥. 环境税作为一种 具有有效性、 预防性和长效性的环 境经济政策手段, 是环境经济政策 和环境政策体系中的重要组成部分. 目前,运用环境经济手段已经成 为国际上环境政策演变的重要方向. 其中,环境税作为重要的环境经 济手段, 被越来越多的国家开始采 用, 并将其作为解决环境问题的突 破口. 实践表明,包括硫税、碳税等 在内的环境税在实践中有着较好的 环境保护效果, 且为环境治理提供 了稳定的资金来源. 因此,我国有必 要开征环境税, 尽快完善环境经济 手段和构建起环境政策体系. 4. 是完善环境税制和深化税制 改革的需要. 我国的现行税制已经初步体现 了保护环境、限制污染的政策导向. 其中,资源税、消费税、车船税等 税种,通过增加环境资源的使用成本, 刺激环境资源的集约利用, 在一定 程度上抑制了污染的产生, 同时为 污染防治筹集资金来源, 客观上起

3 ・ ・ 到保护环境的作用. 同时,增值税、 企业所得税、 关税等税种的有关环 境保护的税收政策,对减少污染、鼓 励治污投资、降低治污运营成本,促 进环境保护事业的发展, 也发挥了 积极的引导作用. 但是,与国外相对 完善的环境税收制度相比, 我国尚 缺少针对污染排放、 破坏生态环境 的行为课征的专门性税种―― ―环境 税. 而此类税种在环境税收制度中 应处于主体地位, 它的缺位既限制 了税收对污染、 破坏环境行为的调 控力度, 也难以形成专门用于环境 保护的税收收入来源, 弱化了税收 的环境保护作用. 因此,开征环境税 是完善我国环境税制的重要内容之 一, 对于我国实行有利于科学发展 的财税制度和深化税制改革也有着 重要意义.

(三)中国开征环境税的可行性. 开征环境税需要有一定的外部 条件作为支撑, 我国目前已经具备 了以下几方面的基本可行性. 1. 政府对运用环境税收手段给 予了高度重视. 对于运用环境税收手段促进环 境保护,我国政府给予了高度重视, 并在多个政府文件中加以明确. 例如,国务院在2007 年6月发布的《关于印发节能减 排综合性工作方案的通知》中提出要 研究开征环境 税 ,这是国务院文件明确提出开征 环境税的要求.而为了实现我国 十 一五 规划中节能减排的约束性目 标,2007 年颁布的《国务院关于印发 国家环境保护 十一五 规划的通 知》 中提出: 从主要用行政办法保 护环境转变为综合运用法律、经济、 技术和必要的行政办法解决环境问 题;

在资源税、消费税、进出口税 改 革中充分考虑环境保护要求, 探索 建立环境税收制度, 运用税收杠杆 促进资源节约型、 环境友好型社会 的建设 .

2008 年颁布的《国务院办 公厅转发发展改革委关于2008 年深化经济体制改革工作意见的通知》 中, 也指出研究开征环境保护 税. 目前,财政部、国家税务总局、环境保护部已于2008 年正式启动中国环境税的制度研究设计工作. 最近召开的十七届五中全会通过的 十二五 规划建议中,已明确提 出了 开征环境保护税 . 政府决策层 在开征环境税方面 的表述和行动,说明政府已经充分认识到税收手段 在环境治理中的重要作用, 环境税 的开征在政策上已经达成共识. 2. 现行排污收费管理实践和税 收征管系统提供了技术保障. 我国开征环境税的一个主要改 革路径是对现行排污收费制度实行 费改税. 目前,我国对各种废气、废 水和固体废物等直接排放的污染物 基本都实行了收费制度, 通过多年 的实施和改革, 我国排污收费制度 已经建立了一套比较完善的征管体 系,包括收费对象、征收范围、计费标准、征收环节等,这为环境税的开 征积累了经验. 同时,伴随着我国税 制改革的不断深化和完善, 我国税 收征管的水平也不断提高. 通过与 环境监测、监察等环保队伍的配合, 现有的税收征管系统可以为环境税 的开征提供有力的技术保障. 3. 国外环境税的实践经验提供 了良好的借鉴. 发达国家的环境税收制度是随 环保意识高涨、 经济发展及全球化 过程而逐渐发展并成熟起来的. 从20 世纪

70 年代至今,发达国家环境 税经历了一个从零散的、 个别的环 保税种开征, 到逐渐形成环保税收 体系的过程;

环境税由筹集资金向 激励减轻污染转变.

90 年代中后期 至今,OECD 国家环境税收体系逐步 建立, 成为财税体制的重要组成部 分. 目前,发达国家已经建立了比较 完善的有利于经济与环境相协调的 环境税制,包括能源税、交通税、污 染税和资源税等多 个税种类型,对 促进能源资源节约和环境保护发挥 了重要作用. 国外环境税制的成功 实施表明, 我国开征环境税具有很 强的可行性. 同时,无论从制度内容 还是从征收管理方面, 国外环境税 实践都可以为我国环境税制度设计 和征收管理提供有益的经验借鉴. 4. 社会环保意识的普遍提高提 供了重要的外部环境. 随着国内对环境问题的关注程 度的日益提高, 社会公众的环保意 识也逐渐增强, 对改善环境的要求 日益强烈, 传统的环境管制模式无 法满足公众对环境的需求, 要求政 府有更为高效的管理手段来满足他 们对环境质量的需求. 同时,在逐渐 严格的环境评价和 管理制度下,企 业对于环境保护的重视程度较过去 相比已有很大的提高, 也开始注重 树立企业的环保形象, 对于环境治 理成本的承担和环境支付意愿也逐 步提高, 对于国家的环境经济政策 的接受度也越来越高. 社会环保意 识的普遍提高, 使得环境税的开征 容易为社会公众和 企业所接受,为 其提供了良好的外部环境.

二、中国环境税费制度 存在的主要问题 中国的环境税费政策, 结合其 他环境政策, 对于促进环境保护起 到了一定的积极作用. 主要表现是 形成了鼓励资源节约、保护环境、限 制污染的政策导向, 筹集收入和增 加污染治理资金的投入. 但是,现行 环........