PDF《“双层一核”社区治理结构构建》

第26 卷第4期宁波大学学报(人文科学版) Vol.

26 No.4

2013 年7月JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY(LIBERAL ARTS EDITION) July

2013 收稿日期:

2012 C

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27 基金项目:

2011 年宁波市哲学社会科学规划课题(G11-A18) 第一作者简介: 胡建勇(1958-) ,男,浙江温岭人,副教授,主要研究方向:教育经济与管理、公共管理等.E-mail: [email protected] 双层一核 社区治理结构构建 ――基于利益相关者的视角 胡建勇,胡莎莎 (宁波大学 教师教育学院,浙江 宁波 315211) 摘要:社区治理是以社区为载体,所有社区利益相关方共同参与社区公共事务的过程.社区治理结构体现 的是社区各利益主体之间的权利配置以及相互间的作用关系. 文章基于各地有益的实践探索和对社区利益 相关者理论的理解,初步构建出一个较为可行的各利益主体共同参与的 双层一核 社区治理结构,并进 一步阐述了治理结构中各部分间的关系以及治理结构的基本特征等, 使治理结构呈现出较为清晰的轮廓和 丰富的内涵. 关键词:社区治理;

治理结构;

双层一核 ;

利益相关者 中图分类号:C939 文献标识码:A 文章编号:1001 - 5124(2013)04 C

0089 C

06 社区作为社会学中的一个基本概念, 源自于 拉丁语, 本意为关系密切的伙伴和共同体. 社区 作为微缩的社会, 其内外部的相关人员、 机构等 ――社区利益相关者, 无不折射了社会大关系网 的构成. 作为社区居民的居住地, 社区所承担的 政治、文化、维系、服务等功能同样也是社会大 功能的缩影. 因此, 承载了社区居民共同意识和 物质文化生活需要的社区小社会, 其如何健康有 序地运行和发展,不仅关系到局部社会的稳定, 而且关联我国和谐社会建设和发展. 所以, 社区 治理逐渐成为当代地方治理研究的主要学术议 题, [1] 同时也是社会发展的难点与创新点.

一、社区利益相关者及其分类 社区治理是一个国家权力向公民社会回归 的过程, 也是还政于民的过程, 是国家与公民社 会合作协商、 共同治理社区公共事务的过程. 社 区治理的目标能否实现, 很大程度上取决于社区 治理模式. 社区治理模式是与 政府主导下的社 区自治 相适应的一种管理模式, 它是多元主体 之间的合作关系、 广泛参与、 结构科学的社区自 治管理模式. 因此, 和谐社区的治理结构应以社 区利益相关者,即政府、社区组织、社区居民、 辖区单位等为主体,在多元参与、责任明确、利 益兼顾、平衡有序原则的指引下, [2] 充分发挥各 利益相关者在社区治理中的信息沟通、对话协 商、参与决策、监督评估等作用,以形成自觉参 与、各负其责、合作互动、文明祥和的社区治理 新局面.

(一)社区利益相关者与社区治理主体 利益相关者的概念最初是在企业的经营管 理中出现的.自1963 年美国斯坦福大学的一个 研究小组首次定义了 利益相关者 以来,通过 经济学家们的不断阐释, 其经历了一个从利益相 关者影响到利益相关者参与的过程. 中国人民大 学杨瑞龙教授将利益相关者概念大体归纳为三 类: 一是最宽泛的定义, 即凡是能够影响企业活 动或被企业活动所影响的人或团体都是利益相 关者,包括股东、债权人、雇员、供应商、消费 者、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周 边的社会成员等;

二是稍窄的定义, 即凡是与企 业有直接关系的人或团体才是利益相关者;

三是 最窄的定义,即认为只有在企业中下了 赌注

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2013 的人或团体才是利益相关者. [3] 利益相关者概念 的提出实际上印证了这样一个问题, 即现实的管 理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的, 单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效. 因此, 在管理实践中要注重考察不同主体相互作 用的方式与程度以及它们对管理目标的影响. 这 实际上就体现了共同治理的理念, 即强调治理主 体的多元性. [4] 对于社区来说, 凡是具有利益相关性, 且在 社区可持续发展中发挥功能的相关主体都可以 成为社区治理主体. [5] 至于社区利益相关者通常 是指与社区需求和满足存在直接或间接利益关 系的个人和组织的总称, [4] 如政府、社区组织、 辖区企事业单位、 社区居民等, 都是社区利益相 关者,所以社区利益相关者构成社区治理主体. 社区治理是一个利益相关者集体选择的过程, 是 政府、社区组织、辖区企事业单位、社区居民等 之间的合作互动过程. 它是一个由在社区范围内 的不同的公私行为主体(包括个人、组织、权力 机关、非权力机构,社会、市场等) ,依据正式 的强制性的法规, 以及非正式的、 人们愿意遵从 的规范约定,通过协商谈判、资源交换、协调互 动, 共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有 效管理, 从而增强社区凝聚力、 提高社区自治能 力、 增进社区成员福利、 推动经济社会发展的过程.

(二)社区利益相关者的分类 社区利益相关者与社区利益之间存在直接 或间接的关系. 当前, 与社区有关的利益相关者 有政府、 社区组织、 社区居民和辖区企事业单位 等, 但在众多的利益相关者中, 应考虑谁在治理 过程中处于主导地位, 谁是处于合作地位, 这有 利于治理的科学有效性. 研究者米切尔从利益相关者的合法性、 权力 性和紧急性三个维度, 把企业利益相关者细分为 确定型利益相关者、 预期型利益相关者和潜在利 益相关者. 利益相关者的分类方法也被推广到其 他领域,如李超玲、钟洪通过重要性、主动性和 紧急性, 将大学利益相关者划分为关键利益相关 者、一般利益相关者和边缘利益相关者. [6] 参考 米切尔和李超玲等的分类方法, 并结合社区治理 的情况, 我们可以按照各利益相关者对社区治理 的重要性高低、 影响力大小和参与度深浅三个维 度,将社区利益相关者划分为重要利益相关者、 一般利益相关者和边缘利益相关者. 重要利益相关者, 即重要性高, 同时影响力 大或参与度深的利益相关者. 如社区组织 (包括 社区党组织、居委会等)和居民等.政府尽管参 与度不深,但重要性高、影响力大,所以也是重 要利益相关者.边缘利益相关者,即重要性低, 影响力小的利益相关者, 如辖区外社会组织、 社 区外聘的清洁工、社区居民的社区外亲朋好友 等. 一般利益相关者, 即重要性低, 但影响力大, 或重要性高, 但影响力小的利益相关者, 如辖区 企事业单位, 重要性高, 但影响力小;

新闻媒体, 影响力大, 但重要性不高, 所以都是一般利益相 关者. 从社区治理的角度看, 我们认为重要性是第 一位的, 所以又可按重要性高低将社区利益相关 者简单地划分为主要利益相关者和次要利益相 关者,见表 1.为此,这里所说的利益相关者参 与社区治理是指主要利益相关者, 也即政府、 社 区组织(包括社区党组织、居委会等) 、辖区企 事业单位和社区居民等.

二、社区治理中利益相关者的角色分析 在社区治理中, 关键是如何发挥主要利益相 关者的作用.所以,作为主要利益相关者,如政 府、 社区组织、 社区居民和辖区企事业单位在参 与社区治理中都应秉持自身的角色定位, 并在这 种角色意识的指引下共同推动和谐社区建设和 发展.

(一)政府――社区治理的责任者和指导者 政府作为社区治理的责任者和指导者, 其在 社区治理中的作用主要表现为: 1. 制定政策法规.政府通过制定社区自治 的相关政策法规, 理顺政府职能部门与社区之间 关系, 规范社区工作行为, 促进社区治理按照既 定的目标不断推进. 2. 指导社区自治.政府根据国家的相应法 规, 指导社区依法建立社区自治组织, 依法履行 社区自治的职能, 依法制定自治规章制度, 使社 区治理步入法制化、规范化的轨道.此外,在社 区治理中, 政府还要全方位鼓励和动员社会各方 广泛参与, 尤其在中国自上而下的社区管理观念 根深蒂固, 居民自觉参与的意识和能力都还有待 第4期胡建勇等: 双层一核 社区治理结构构建

91 培养提高的情况下, 动员和扩大包括社区居民在 内的社会各方参与是政府责无旁贷的重要职能 之一. [4] 3. 提供公共服务.提供公共服务是政府的 基本职能之一.政府除了直接向社区提供人、 财、物等以外,还可以通过政策引导,促进社 会资源向社区集聚,以不断改善社区的环境设 施.此外,还可以通过培育和指导各类社会组 织,并以购买服务的方式,满足社区居民不断 增长的各种需求.

(二)社区组织――社区治理的组织者和服 务者 社区自治需有组织化的平台和相应的能力 作支撑. 社区组织是社区居民参与社区治理与服 务的重要平台, 也是政府实施公共服务和社会管 理的 左膀右臂 .目前,社区组织大体可分为 文体类、 服务类和管理协调类. 从社区治理本身 来看, 管理协调类组织起到关键性的作用. 管理 协调类组织又可分为决策类、监督类和执行类. 如居委会、 社区物业管理部门等应是执行类;

居 民代表大会、业委会等属监督类.目前,真正意 义上的决策类组织仅有社区党组织. 从自治的角 度来看, 还应有汇聚各方代表的社区理事会组织 等. 文体类组织一般以自发组建为主;

服务类组 织一般在社区党组织、居委会和政府部门的引 导、 推动和有意识组织与发展起来为多. 文体类、 服务类组织建设对推动社区居民广泛参与, 促进 社区居民的身心健康和满足社区居民不断增长 的各种需求很有必要. 但相比较于政府而言, 作 为社区治理的多元主体之一, 社区组织在一些方 面的优势是十分明显的, 具体体现在以下几个方 面: 协调利益, 化解矛盾, 维持社区的安定有序;

扩大公民有序参........