PDF《中央政令不畅的原因与对策》

第四类为开放性 的选项.比较遗憾的是, 由于当时的疏忽, 没有把地 方执行者的素质、能力列入选项, 所以没有采集到相 应的数据信息.

二、中央政令不畅的原因分析

(一)总体分析 将采集信息按公务员选择影响政令畅通的程度排 序列表 (表1). 表1对于中央政令不畅原因的总体分析 选项选择计数 百分比 (% ) [ 1] 地方保护

1786 71

3 [ 2] 法制不完善

1570 62

7 [ 3] 政令本身的科学性和可操作性不足

1080 43

1 [ 4] 政出多门, 地方政府无所适从

887 35

4 [ 5] 缺乏执行政令的人、财、物手段

869 34

7 [ 6] 中央政令忽视地方利益

459 18

3 [ 7] 中央权威不足

315 12

6 [ 8] 其他

42 1

7 其他选项的填写情况: 执法力度不严;

执行监督不力;

中央对地方考核体系目标导向不合理;

既得利益者 ( 包括执行者 ) 的抵触;

涉及的人员太多, 太庞大;

政令影响了地方当权者的既得利益;

没有严格的操作性强的 惩处机制;

地方利益受损等等. 被调查者认为影响中央政令不畅的前三位因素是 地方保护、法制不完善和政令本身的科学性和可操作 性不足.首先, 地方保护, 简单地说就是地方为了自 己的利益而违反法律规定以及违反中央的政策命令. 对于政策行为与利益的关系, 陈庆云教授提出 贯穿 政策全过程的主线我认为是利益与利益的矛盾 , 这 是非常深刻的. [ 1] 地方利益并不可怕, 地方的创新和 发展在很大程度上缘自于对地方利益的追求.只不过 实践中, 地方利益在凸显的过程中出现了问题, 主要 表现在以下几个方面: 第一, 不能理性看待地方利益. 受传统体制的影响, 要求地方无条件服从中央, 对地 方利益不重视.第二, 不能在法律上明确地方利益. 究竟哪些地方利益是正当的, 法律上并不十分清楚. 法律上模糊带来的后果是利益边界不清, 容易引发互 相争夺.第三, 地方利益得不到平等有效保护.如在 法律和政策制定中的平等参与权没有相关的机制保障, 许多政策上的区别待遇忽略了地方的平等发展权.第四, 违法和不正当的地方利益得不到有效遏制.由于 地方违法的责任机制和事后监督制裁的薄弱, 只有少 部分违法受追究, 这在一定程度上助长了地方对不正 当利益的追求.中央政令不畅的首要原因表面上是地 方保护, 即地方政府为追求地方利益而曲解、变相执 行中央政策, 但更深层次的原因是地方利益在国家的 治理中还没有得到充分的认识和相关的地方利益机制 不健全. [ 2] 其次, 法制不健全.法制不健全和地方保护在一 定程度上重合, 只不过地方保护是从目的上解读, 而 法制不健全是从手段或制度上理解.由于缺乏相应的 法律手段, 使得地方保护、尤其是不正当的地方利益 得以横行.调查问题中的所有选项都与法律制度建设

20 国家行政学院学报

2010 2 本期聚焦 有关.如何保障中央政令的内容科学、公正和可操作 性, 保证相关的配套执行手段, 如何确保行政管理体 制的理性和高效, 都需要法律制度的支撑. 第三, 政令自身的科学性和可操作性不强.政令 的不科学可以表现在很多方面, 如目标设定过高, 超 出了地方的实际承受能力;

有关政策仅设定目标, 而 没有考虑配套的实施手段;

政策之间相互矛盾, 政出 多门等. [ 3] 比如说, 为推动农村的发展, 中央有关部 门出台了汽车在农村促销的政策.但在一些欠发达的 农村, 路还没有建好, 汽车促销毫无意义.政策的可 操作性不强, 也反映了其科学性不足. 影响中央政令畅通的第四位和第五位因素是政出 多门, 地方政府无所适从和缺乏执行政令的人、财、 物手段, 这都可归于政令不科学的范畴.第六位因素 是中央政令忽略地方的利益, 可归入地方保护的范围. 第七位影响因素是中央权威不足, 原因可能是随着市 场经济的发展, 地方利益凸现, 中央控制的欠缺和控 制手段的弱化, 中央的控制能力下降.