PDF《中国教育科研参考》

二、作为软法的大学章程与大学治理

(一)作为软法的大学章程 大学章程是大学设立的要件之一,在现代大 学发源的欧洲中世纪,大学以行会式的团体法人存 在,而章程就是大学作为法人的要件之一.但彼时 的章程是以 特许状 的形式存在的,它约似现代 社会中的许可证,以致大学又被视为最早的特许法 人之一.现代意义上的大学章程正式源于十三世纪 初巴黎大学章程,特别是1231年教皇格雷古瓦九世 发布谕旨同意颁发的新章程,被称为创办巴黎大学 真正的 大宪章 .自此以降,章程逐步成为中外 大学设立与发展的要件之一.新中国成立后很长一 段时期,由于高校国家化程度较高,章程鲜被重 视.待至1995年《教育法》颁布,首次明确将章程 列为大学设立的核准要件之一.随后1998年的《高 等教育法》对章程的内容进行了具体化,对高等学 校制定章程提供了规范依据.但是,大学章程时代 的真正到来得益于2012年施行的《高等学校章程制 定暂行办法》(以下简称《章程制定办法》).由此,1998年和2012年也成为研究我国大学章程不可 回避的两个重要时间节点.前者界分了 无章大 学 和 有章大学 ,其中 无章大学 指《高等 教育法》实施前已经成立或存在但没有章程的大 学, 有章大学 指按照《高等教育法》规定新成 立且原则上应当具有章程的大学.后者则标志着 无章大学 办学合法化的开端,即 无章大学 我国软法规制的现状与出路 ――以大学章程为例的分析 湛中乐 赵玄第3页 依据《章程制定办法》制定本校章程,以符合法律 的相关要求. 基于此,我国高校制定的大学章程即可大致 分为三类:一是新设大学的章程,即 有章大学 成立时依据《高等教育法》的规定所制定的章程, 作为申请设立高校的材料之一;

二是依法补制的章 程,即 无章大学 在《高等教育法》实施后,为 消除不合法的办学状态而制定的大学章程,既在弥 补高校设立时的不足,又被作为实现现代大学制度 的保障;

三是依 章 核准的章程,所依之 章 为《章程制定办法》,虽其效力位阶仅为部门规 章,但 无章大学 开启章程建设的外在动力恰在 于此,与前一类章程不同之处在于该类章程须经相 关部门的核准方可发生效力.长期以来,国内研究 大学章程的主要关注点是第二类章程,但随着2013 年11月教育部对其所属六所高校的章程进行首次核 准,第三类经核准的大学章程渐成学界研究的新 宠.之所以着墨铺陈大学章程及其分类,关键在于 从软法的视角来看,对第二类和第三类章程的研究 更有意义.因为,相对于传统法律而言,软法具有 创制方式与制度安排的弹性、实施方式的非国家强 制性、实现法律效力的非司法中心主义、法律位阶 的不甚明显,以及开放程度更高、更重商谈―论证、规范形态更加多样、法律文本的叙事方式更加 灵活等个性特征.后两类大学章程比第一类大学章 程在展示这些软法个性上更为显著,也构成本文所 研究大学章程的基本所指.

(二)大学章程与大学治理 无论是依法补制的大学章程,还是依章核准 的大学章程,其意义远超作为申请材料之一的新设 立大学的章程.正如前文所提及的, 无章大学 制定章程,不仅仅是为了让办学合法化,更重要的 是让大学治理得到优化,使现代大学制度得到促进 和保障.特别是在推进国家治理体系和治理能力现 代化的背景下,正如国家治理需要法律法规,同样 大学治理需要大学章程.大学治理的过程,是大学 章程实施的过程,也是大学章程规制大学治理的过 程.换言之,大学治理的实现程度,将在很大程度 上反映大学章程的规制效度.从这个角度看,欲考 察大学章程规制的效度,就应当梳理大学治理的程 度.对大学章程规制现状的描述,亦将转化为对大 学治理及其程度的描述.这样一来,本应作为研究 重点的大学章程必然很难得到充分说明.好在大学 章程存在的时间并不太长,即便是第二类大学章 程,所涉及的高校数量也相当有限,它们的实施效 果也较为一般,而究其原因大抵仍在大学章程本 身.申言之,大学章程作为大学治理的前提和准 则,其对大学治理的规制效度,目前主要取决于章 程本身质量的优劣.因此,大学章程规制效度的问 题就转化为对大学章程本身的考察. 大学章程本身的考察主要是对其文本的分 析,以及围绕文本制定过程进行的分析.这意味着 对大学章程文本的选择就十分重要.截至目前,有47个高校章程分五个批次先后获得教育部核准.另外,据不完全统计,至少有105个高校章程获得省 级教育行政部门的核准,其中河南省教育厅、四川 省教育厅分别以19个和12个章程核准数居于前列. 由此可知,教育部和省级教育行政部门核准的大学 章程数量之和已逾150个,虽然在我国高校总量中 占比不大,但由于大多具有 985工程 或 211工程 的标签,这些大学章程无疑代表了我国高校章 程的主体水平.加之,根据教育部2014年6月发布 的《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施 工作的通知》的有关要求,2015年底前应完成所有 高校章程的核准工作.在此情形下,第二类大学章 程已经或即将被第三类大学章程取代.基于此,本 文所分析的大学章程文本主要基于第三类大学章 程.同时,出于论证的需要不排除对第二类大学章 程的关注.