PDF《非营利张立民 ,李晗_非营利》

9 7 ・ 张立民、 李晗: 我国基金会内部治理机制有效吗? 顾公司及非营利组织内部治理的研究文献, 提出研究假设;

第三部分是变量选择及检验模型;

第四部 分是样本选择及实证结果分析, 第五部分是研究结论与不足.

二、制度背景、 文献回顾与研究假设 基金会是指利用自然人、 法人或者其他组织捐赠的财产, 以从事公益事业为目的, 按照《基金会 管理条例》 的规定成立的非营利性法人.基金会分为面向公众募捐的基金会(公募基金会)和不得面 向公众募捐的基金会( 非公募基金会) .公募基金会按照募捐的地域范围, 分为全国性公募基金会和 地方性公募基金会.截至2010 年底, 全国共有基金会2200 个, 比上年增加357 个, 增长19. 4% , 其中 公募基金会1101 个、 非公募基金会1088 个、 境外基金代表机构11 个①.

(一)基金会的治理制度变迁

1988 年, 我国最早关于基金会的立法( 《 基金会管理办法》 )颁布, 根据其规定: 建立基金会, 需由 基金会管理部门报经人民银行审查批准, 民政部门登记注册颁发许可证, 具有法人资格后, 方可进行 业务活动.基金会应当每年向人民银行和民政部门报告财务收支和活动情况, 接受人民银行、 民政部 门的监督.当时, 基金会被定义为一种社会团体, 其公益性尚未明确, 治理格局相对单一, 对基金会监 管以人民银行、 民政部门的政府监管为主, 且政府监管的职责主要是保证基金会资金安全, 防范金融 风险.基金会内部治理、 注册会计师审计、 信息公开、 捐赠人监督、 公众监督等治理机制尚未得到充分 重视.1999 年, 根据国务院有关社团基金会由民政部统一管理的决定, 中国人民银行将基金会的审 批和监管职责全部移交民政部, 且新的基金会管理立法同时启动.国务院2004 年颁布《基金会管理 条例》 , 取代了之前的《 基金会管理办法》 .该条例对基金会的多元治理格局给予了制度指引和保障;

对基金会登记管理机关和业务主管单位的监督管理职责, 税务、 会计主管部门监督, 注册会计师审计, 离任审计, 公众监督, 捐赠人监督, 信息公开等治理机制进行了具体规定.根据条例中的规定, 基金会 实施 双重管理 体制, 除民政部门任登记管理机关之外, 另有相关政府部门业务主管单位, 负责基金 会登记前的审批和年检初审, 从而分担监管职责. 在 双重管理 体制下, 业务主管单位对基金会的监管, 多是通过对其人、 财、 物控制实现的.实 际上, 很多业务主管单位本身就是基金会的发起单位, 基金会的人员、 资金、 办公地点都由业务主管单 位提供.这种控制本身, 使得基金会和官方之间存在密切的联系, 难以实现公平和公开的监管.多年 来, 学界、 业界呼吁取消双重管理之声不绝, 深圳、 广东、 上海、 北京等地也展开尝试, 在慈善公益、 福利 救助、 工商经济等领域逐步取消 双重管理 .2011 年民政部提交的《基金会管理条例(修订草案送 审稿) 》 中, 没有再出现关于业务主管单位的规定. 双重管理 体制取消后, 民政部门扩大监管权成 为必然.虽然《 基金会管理条例( 修订草案送审稿) 》中增加了大量对民政部门履行监督检查职责的 授权条款, 但面对数量庞大的监管对象, 民政部门受机构编制所限, 往往只在基金会登记注册时做资 格审查, 而日常监管依靠年检, 往往流于形式.为塑造自由竞争、 健康发展的基金会行业, 仅靠政府单 方的监督远远不够.值得肯定的是, 《 基金会管理条例( 修订草案送审稿) 》 在构建多元治理方面获得 了可喜的突破和进步.根据规定, 基金会应当接受审计主管部门依法实施的审计监督.民政部正考 虑每年抽查部分全国性公募基金会, 提请审计署审计;