PDF《更新城市的市场之门》

更新城市的市场之门―― 深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究 * 北京大学国家发展研究院综合课题组 * 本文系课题组独立研究成果,不代表任何其他机构和个人的观点.

课题组感谢深圳相关政府部 门、原农村集体干部和村民、多家企业和社会机构的积极协助,特别是得到深圳市规划和国土资源管理 委员会及各区管理局的大力支持与帮助.课题组成员包括(按姓氏拼音排列) :崔旭、黄懿杰、李安宁、 李力行、李昕、陆振朋、茅锐、乔仕彤、王敏、吴鸾莺、徐建国、徐建炜、薛兆丰、杨继伟、尹建红、 张惠强、张霁阳、张琰、周末、周其仁. 中国城乡二元土地制度下形成的 先国有化、后市场化 的城市土地资源配置方 式,不能适应改革开放以来投资办厂、基础设施建设和大规模安置流动人口对土地的 巨大需求.在政府和原住民的利益碰撞中,大量农村土地自发流转参与城市化、工业 化,产生了所谓 土地房屋历史遗留问题 .深圳是全国第一个通过征地和转地的方 式实现市域范围内全部土地国有化的城市,由此结束了城乡二元的土地体制,但却产 生了一个天量 合法外用地 和 违法建筑 与合法土地房屋并存的二元结构.与此 同时,深圳的建设用地资源几近耗尽,城市再开发面临重重困难.要解决这些问题, 既不能急,因为铁腕拆除的风险不可控,也不能拖,因为无法承受拖延的高昂代价. 调查发现,深圳的改革实践中已经包含了可行的政策元素,其突破口是以缴纳 确权 税 (一个各方可接受的比例的土地) 为前提,更新 合法外用地 和 违法建筑 的法律产权关系,并以此促进城市再开发.本文提出,以 尽可能把绝大多数人的活 动纳入合法框架 为出发点,从行得通的实践经验中提炼政策元素,就可以打开更新 城市的市场之门,走出以市场机制配置城市空间资源的新路. 关键词:更新城市 土地确权 城市空间资源 深圳的发展史,是一部改革开放引发快速城市化的历史.从1979 年到

2011 年,深圳市的建成区规模从

3 平方千米扩大到

934 平方千米,增长

300 多倍;

城 镇人口从

3 万增加到

1500 多万,增长

500 多倍;

GDP 从1.96 亿元到突破

11000 亿56 元,增长5000多倍.这在城市发展史上,是难以被超越的纪录.[1] 放眼未来,深圳再次面临新的机遇.综观全球工业化、后工业化与城市化大 势,基本趋势就是经济、人口与资源在空间上的持续集聚,带来经济密度的大幅 提升.我们相信,中国未来城市化的进一步发展,将在高度繁荣的华南地区,造 就以一两座国际大都市为核心的都市圈,成为覆盖全域、辐射全国、影响东南亚 的增长极.在形成未来增长新格局的城市间竞争中,深圳理应当仁不让. 深圳也面临一连串挑战.比较紧迫的,是这个快速增长的城市可用的未建设 用地已近于耗尽.据2011 年深圳市土地利用变更调查数据初步统计,全市国土 面积为

1993 平方千米,除去农用地面积

906 平方千米外,建设用地面积已达

934 平方千米,占全市国土面积的 47%.在规划的约束下,到2020 年,全市实际可 新增建设用地仅为

42 平方千米.[2] 实际上,2008 年以来深圳的土地供应一直下 降,土地供应任务从2009年起连续三年没完成.[3] 对照毗邻深圳的香港,开埠