PDF《“泛珠三角”背景下粤澳政府间合作》

615 泛珠三角 背景下粤澳政府间合作* 黄洁**

一、政府间合作理论 政府间合作是属於政府间关系的一部分.

20世纪60年代,美国学 者安德森首次全面提出 政府间关系 这一概念,20世纪90年代以来 这一概念开始在国内流行起来.对於 政府间关系 这一概念的理解 国内已经基本上达成了共识,林尚立认为政府间关系是指国内各级政 府间和各地区政府间的关系1 ,它包括纵向的中央政府与地方政府间关 系、地方各级政府间关系、横向的各地区政府间关系.赵永茂、孙同 文、江大树等笔者则认为2 ,政府间关系主要是指各层级政府间的垂直 互动关系,同时也涵盖同级政府间的水平互动关系,特指政府机关各 部门之间协调管理及政府机关对外与民间社会的公共关系等,本文即 是从这一更宽泛的角度来界定政府间关系. 在政府间关系研究的初期阶段,主要聚焦於纵向层面,后来越来 越多的学者开始关注另一个层面DD横向关系,合作关系与竞争关系 则是政府间横向关系的主要话题.近年来随著国内长三角、泛珠三角 等区域合作实践的发展,政府间合作理论研究已经成为我国学术界的 热点,由政府间竞争走向政府间合作也被认为是政府间关系发展的必 然趋势.在当代中国地方政府主导型市场经济发展背景下,促进区域 政府合作是在现行体制下实现区域一体化的理性选择.3 经济合作组织(OECD)4 认为出现这种趋势的原因主要有四种: 一是环境保护和经济可持续发展等政策问题,需要区域内各地方政府 * 本文於2010年7月2日 提升公共管治能力二零一零年两岸四地学术研讨会 上发表. * *中山大学政治与公共事务管理学院行政管理学系硕士研究生 1. 林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社,1998年. 2. 赵永茂等:《府际关系》,台北元照出版公司,2001年. 3. 张紧跟:《当代中国地方政府间关系:研究与反思》,载《武汉大学学报》2009年第4 期. 4. OECD:《Local Partnership for Better Governance》, Paris OECD,2001. 《行政》第二十三卷,总第八十九期,2010 No.3,615―625

616 共同努力解决;

二是地方政府必须合作解决的由於区域经济发展失衡 导致的失业和贫困等问题;

三是区域内各地方政府必须通过资源与行 动的整合才能提升区域竞争力,以应付全球化的激烈竞争;

四是地方 政府间的横向合作关系具有其他任何合作关系所无法取代的机制. 尽管政府间合作的趋势不可阻挡,但是政府间合作在我国实践中 还是面临重重困境.韩志红、付大学从制度的角度进行了分析,认为 地方政府之间在横向与纵向方面,没有明确各自的权责边界和合作机 制;

与社会和民之间缺乏在区域经济事务中的交流合作和共同治理 的机制;

缺乏调控区际关系的法律框架.5 龙朝双、王小增从动力机理 的角度出发,把影响我国地方政府间合作的力量分为引力、压力、推 力和阻力,认为我国地方政府合作主要存在以下四个方面的问题:地 方保护主义、地区间恶性竞争、利益补偿机制和现存的地方干部绩效 考核体系.6 新华则把政府间合作的困境结合长三角的实际情况进行分 析,将制约长三角区域政府合作的困境总结为五大难题:长三角各地 行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染 严重.7 还有一些学者从博弈论、集体行动理论、治理理论等方面分析 了我国地方政府合作的困境. 综上所述,政府间合作已经成为政府间关系发展的必然趋势,但 同时,也存在一些合作困境,这些困境涉及政治、经济、管理、法律、财政等多方面,对政府间合作关系的进一步发展有阻碍作用.那麽,政府间合作的这些困境是否也反映在粤澳政府的合作中?应该如 何来应对合作中遇到的困境?

二、粤澳政府间已有合作

(一)经贸领域合作成效显著

2 0

0 3 年《内地与澳门关於建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)签署之后,在粤澳两地政府召开的第一次联席会议中,粤澳 5. 韩志红、付大学:《地方政府之间合作的制度化协调――区域政府的法治化路径》, 载《部门法专论》2009年第2期. 6. 龙朝双、王小增:《我国地方政府间合作动力机制研究》,载《中国行政管理》2007 年第6期. 7. 新华:《五大难题制约长三角政府合作》,载《决策探索》2006年第1期.

617 政府间合作主要是投资贸易、旅游、区域建设合作、大型交通基建等 经贸领域. 1. 投资贸易 广东统计年鉴的资料显示2003年粤澳进出口贸易额达20.75亿美 元,2008年粤澳进出口贸易总额达22.19亿美元,在全球金融海啸的背 景下依然保持了两地进出口贸易的稳定发展.至2009年5月底,广东省 经核准累计在澳门成立企业142家,协定投资1.2亿美元. 2. 旅游 2003年7月28日,广东省率先开办了个人赴澳自由行,之后自由 行围不断扩大,整个内地居民赴澳门都极为方便.根愣臣颇 鉴2009年的资料,截止到2008年澳门同胞入粤旅游的人数达到2270.28 万人次,比2000年的1051.40万人次增长了115.93%,自从开放 个 人游 以来截至2008年6月,广东省共签发赴澳门 个人游 签证 2277.23万个,对澳门旅游业的发展起了有效的推动作用.2008年8月 开始,广东省个人赴澳办证变得愈加便捷,首次发证的时间从之前的 15个工作日缩短为10个工作日. 3. 区域建设 2006年12月8日,全国第一家跨境工业园――珠澳跨境工业区园 区及口岸正式用.该工业区於2003年12月经国务院正式批准成立, 目前入园企业已达115家,粤澳政府正加快推进此工业区从一般加工贸 易向展览销售、总部经济的转型升级. 2009年8月14日,国务院批覆《横琴总体发展规划》,横琴正式 动,横琴的首个定位明确为 `一国两制?下探索粤港澳合作新模 式的示区 ,总投资达700多亿元的5大重点专案――澳门大学横琴 新校区、十字门商务区、长隆海洋公园、多联共燃气发电专案、横琴 岛基础设施配套的BT专案已经陆续动.

618 4. 大型交通基建 交通基础设施薄弱曾经是制约粤澳政府间合作的重要因素,所以 交通基础设施的建设得到了粤澳双方的高度重视. 2005年12月20日京珠高速公路广珠北段正式通车,与澳门直接相 连的西部沿海高速公路珠海段也於2005年12月28日通车,衔接澳门高 速公路的建设也已经取得重大进展.此外,衔接澳门的广珠城际轨道 交通专案已於2005年12月18日正式动工,计划在2010年左右建成,直 止至2009年6月已经累计完成投资120亿元,占总投资的66%.2009年12月15日,酝酿足足20多年,总投资高达720多亿元的世界最长的跨 海大桥――港珠澳大桥,在珠海正式动工,港珠澳大桥预计将於2016 年完工,届时将大大缩短珠海与澳门之间的交通距离.

(二)合作领域不断扩展,民生合作逐渐深入 2005年的粤澳合作联席会议开始引入民生领域,民生合作成为了 热点议题.从理论上讲,地方政府间合作发生在地方政府权限内的所 有领域,但是从实际看,合作往往只发生在合作各方均受益的领域, 如食品安全、供水、供电等,其性质决定了要由地方政府共同提供, 因而逐渐成为了政府合作的热门领域. 以食品安全合作为例,2005年的粤澳合作联席会议上第一次将 进一步加强粤澳食品安全合作 列入双方重点合作专案.2006年5月 澳门健康城市委员会食品安全专责小组访问团访问广东,此后,粤澳 两地成立了粤澳食品安全合作专责小组,负责两地食品安全工作的交 流与合作.在2007年11月的粤澳食品安全合作第一次工作会议上,双 方讨论了《粤澳食品安全工作交流与合作框架协定》(草案),当年 的粤澳合作联席会议上,双方正式签订了《粤澳政府食品安全工作交 流与合作框架协定》,加强双方在食品药品安全方面的合作,建立健 全食品安全工作通报机制和专家层面的交流机制.煌耆臣,从 《框架协定》签署至2008年底,粤澳政府已相互通报资讯30余次. 粤澳政府於2005年将食品安全合作提上议程有理论上的原因,也 有实际上的原因.理论上,2004年《国务院关於进一步加强食品安全

619 工作的决定》中明确提出强化地方政府对食品安全监管的责任,地方 各级人民政府对当地食品........