PDF《论垃圾焚烧发电 PPP 项目的风险导向审计》

021 ・160 ・ 财会月刊2018.

16 阶段、 运作方式、 采购方式和回报机制对垃圾焚烧发 电PPP项目进行统计, 具体如表1所示. 目前, 大多数垃圾焚烧发电 PPP 项目仍处于识 别阶段, 尚未确定具体运作方式及采购方式, 已确定 运作方式的有82个、 已确定采购方式的有67个.

(二) 垃圾焚烧发电PPP项目特点 通过对表

1 的分析, 可以发现垃圾焚烧发电 PPP项目具有如下特点: 1. 识别准备阶段较长. 表1显示, 项目库中有41 个项目已处于执行阶段,

16 个项目正在采购中, 仍有60 个项目尚处于识别、 准备阶段, 尚未完成物有 所值评价、 财政承受能力论证、 可行性研究. 由于垃 圾焚烧发电 PPP 项目与公众日常生活息息相关, 需 要发改委、 市政、 环保、 规划、 国土、 财政、 建委等多部 门层层把关, 统筹考虑政治、 经济和环境因素, 导致 项目识别准备周期较长, 通常需要2年以上. 2. BOT 模式为主. 表1显示,

82 个已确定运作 方式的项目中有

70 个采用 BOT 模式, 是政府与社 会资本共同参与垃圾焚烧发电项目的主要运作模 式. BOT模式是建设―运营―移交 (Build-Operate- Transfer) 的简称, 指私人资本负责投融资、 建造、 运营, 并在期满后将基础设施无偿移交给政府部门. BOT模式具有较高的协调性, 可以通过对风险因素 的识别与分析, 把风险分配给相对合理的合作方, 从 而使整个寿命周期内的风险最小化, 实现政府和私 人资本自身利益的最大化. 3. 公开招标为主. 表1显示, 67个确定采购方式 的项目中有43个项目采用公开招标方式. 公开招标 方式属于公平竞争、 公正选择、 公开信息的综合性采 购方式. 由于绝大多数垃圾焚烧发电项目是BOT模式, 政府规避了大量的项目风险, 进而导致项目公司 风险过大, 为保障项目公司利益, 需要采取公开招标 的方式. 公开招标的优点在于能够在最大限度内选 择更有实力、 能力和信誉的投资商、 金融机构、 建筑 承包商等项目参与方, 同时在较大程度上避免招标 活动中的不正当行为. 4. 可行性缺口补助为主. 回报机制中有33个为 使用者付费、

24 个为政府付费、

60 个为可行性缺口 补助. 可行性缺口补助形式包括政府无偿提供建设 投资补助、 土地征用优惠政策、 上网电价补贴、 垃圾 处理费用补贴、 底灰及渗沥液处理补贴、 税收减免等 稳定的政策支持和优厚的资金补助. 由于发电销售 收入不足以弥补项目投资和运营成本, 因此, 这些措 施能够缓解项目公司的资金压力, 确保项目的合理 收益, 也是大量投资建设垃圾焚烧发电厂的动因. 另外, 涉及民生的生活垃圾焚烧发电项目, 政府给予项 目公司的各项优惠政策能够平抑产品价格, 保障民 众的社会福利. 从上述现状和特点分析可知, 垃圾焚烧发电 PPP项目具有特殊性, 对社会发展、 经济效益和生态 环境都有深远影响, 因此必须加强项目的风险管理. 最高审计机关国际准则专项审计指南 (ISSAI 5240) 认为, 最高审计机关在审查PPP风险管理有效性方 面发挥着重要作用 . 因此, 风险导向审计通过关注 PPP 项目运行各方利益, 推动相互制约、 相互监督、 相互促进的良好机制形成, 促进项目管理和运营效 率提升, 进而改善公共服务供给质量.

三、 垃圾焚烧发电PPP项目风险导向审计模型