PDF《上证研报【2019】009 号》

研究报告 政府引导基金的使命、发展与影响 ――科创行业股权投资机构研究之一 侯春晓 陈历轶 资本市场研究所

2019 年3月上证研报【2019】009 号 内容摘要 扶持新兴产业成长、 支持科创企业融资发展是世界各国政府通行的 做法.

尽管采用的具体措施有所不同, 但政府资金对股权投资活动的参 与确实解决了社会资本支持科创企业力度不足的问题, 扶持了一批批优 秀的科技公司. 在美国, 位列科技最前沿的企业基本都接受过美国中小 企业投资公司或美国中小企业创新研究计划的资金支持.十八大以来, 在我国实施创新驱动发展战略的背景下, 政府引导基金蓬勃发展, 在一 级市场上积极引导社会资本的投资方向, 推动产业结构调整以及转型升 级的的同时大力支持新兴产业的发展, 通过资本配置和持续培育来扶持 科创企业特别是初创的科创企业, 这与科创板的定位高度相符, 能与科 创板进行有效的一二级市场对接,值得深入研究. 政府引导基金的是由政府设立并与社会资本共同发起设立的政策 性基金, 用于增加股权投资的政府资金供给, 克服单纯通过市场配置股 权资本的市场失灵问题, 促进创新业企业股权融资, 发挥财政资金的杠 杆放大效应,实现发展战略新兴产业、优化产业结构、加快我国经济转 型的目的. 自2002 年我国首只政府引导基金 中关村创业投资引导基金 成 立至今,中国的政府引导基金已走过

16 年历程.这种资金安排,在我 国资本市场股权融资相对薄弱、 新兴产业和科创企业融资需求难以得到 满足的情况下, 对产业升级和技术进步起到了很好的支持作用, 推动了 中国经济新动能的形成和发展. 政府引导基金在股权投资中扮演了信用背书和推动研发创新的重 要角色, 主要可分为 PPP 基金 (政府和社会资本合作基金) 、 创业基金、 产业基金以及其他基金,其中,产业基金在近几年得到极大发展.投资 管理形式上,目前主要采用母基金+子基金的模式,并挑选出有经验的 专业管理人负责子基金的日常运营. 政府引导基金主要通过向子基金内 其他有限合伙人(LP)转让以及 IPO 或并购这两种机制实现退出,目 前还缺乏对政府引导基金的绩效评价体系. 政府引导基金在近几年呈现快速的增长态势,特别是在

2015 和2016 年, 经济下行压力较大, 货币政策相对宽松, 财政政策比较积极, 政府引导基金的新增数量和目标规模出现爆发式的增长.其中,2015 年基金新增数量增幅高达 280%,

2016 年新增数量继续上升达到

571 支, 目标规模突破

5000 亿元大关,2017 年新增目标规模将近

5500 亿.截至2018 年,政府引导基金历年新增数量累积超过

1900 支,目标规模 累积超过 1.6 万亿人民币. 政府引导基金参与投资的项目数量也迅速上 升,从2012 年的

200 个上升到

2015 年超过

400 个,截至

2018 年,累 积投资项目数量估计已超过

2500 个. 政府引导基金促进新兴产业发展, 为科创板储备了大量优质科创企 业. 同时科创板与政府引导基金扶持科创企业的使命一脉相承, 为科创 企业的发展提供了连续支持. 政府引导基金和科创板相辅相成并产生协 同效应,协同服务国家创新驱动战略. 但是, 政府引导基金也存在着潜在的负面影响, 一是几年后的集中 退出需求可能对科创板形成冲击, 根据我们初步测算, 保守估计政府引 导基金在科创企业中的股权在 2020-2022 年进入科创板后市值将超过