PDF《2016 年第 2 期 总第 57 期》

2016 年第

2 期3不仅控制了地方高校办学所需的资金、土地等物质资源,而且对地方高校的办学定位、人员聘 用、教学科研、经费使用等内部事务进行直接干预.地方政府与地方高校事实上形成了一种僵 化的上级与下级、管制与服从的关系,地方政府成为名副其实的全能型政府、管制型政府. 面对高等教育存在的这种状况与弊端,国家前后出台了如《中共中央关于教育体制改革的 决定》(1985)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)、《中共中央国务院关于深化教育 改革全面推进素质教育的决定》(1999)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》(2010)等系列教育政策和法规,逐步推进落实和扩大高校办学自主权,以激发地方高 校自身的办学活力, 力求进行针对性的弥补与纠偏, 但遗憾的是这些法规大多缺乏具体、 配套、 可行的实施细则. 许多地方性法规决议反复多变, 朝令夕改、 随意性太强, 有的甚至相互矛盾、 相互制约,没有形成密切联系、相互支撑的制度环境,结果自然是政策无法落实、政策效果不 佳.在办学实践中,高校法人的性质与行政主体资格依然模糊不清,政府与高校之间依然是一 种行政化的科层等级式的隶属关系,高校的人事任命、资源分配、权限职责、活动范围等均由 政府直接决定和规范,高校缺乏作为独立法人实体应具备的自我管理、自我发展、自我约束的 能力,文本逻辑与实践逻辑存在巨大落差.近年来,尽管国家一再强调政府要不断调整自身职 能以适应社会发展的需要,但实际效果并不明显.管控行为依然强于服务意识、微观管理依然 大于宏观调控,直接管理依然多于间接引导等等.在我国,尽管高等教育取得了长足的发展与 进步,但始终没有很好地解决政府与高校之间的关系,行政化色彩依然很浓,地方政府的高等 教育职能与角色没有得到明显转变, 强政府、弱大学 的局面也没有得到根本扭转. 全能型管制型政府职能与权力的过度扩张,使得地方高校学术自由、自主办学等权利不断 受到挤压,自我管理、自我发展等能力逐渐丧失.加上地方政府与地方高校间的权责关系没有 明晰,管了诸多 不该管、管不了、管不好 的事情,政府包袱日益沉重,管理效能日益低下. 无疑,地方政府角色的越位和错位偏离了自身的职能范围与权力边界,其管制性行为常常事与 愿违,不仅给地方高校的生存发展带来诸多困境,而且给政府自身的运行带来负面影响:一方 面,地方政府过多干预地方高校的具体事务,难免出现精力不够、效率不高、日常工作和政府 财政负担过重等现象,加上人的有限理性、专业知识能力水平的制约等,自然会出现大局意识 不足、官僚作风盛行、寻租行为滋生、资源配置低效等弊端,损害了政府的形象和公信力;

另 一方面,地方政府也消融了地方高校的办学理念和办学特色,压抑了办学活力和办学动力,滋 长了地方高校 等、要、靠 的惰性思想,阻塞与挤压了市场力量、社会力量参与办学和管理 的路径与空间,不仅导致地方高校学术内核的损害,而且导致地方高校行为责任的失落,束缚 了地方高校的转型发展.地方高校的转型发展在一定意义上说,就是要分类发展、特色发展、 差异发展,形成一种同类高校有序竞争、不同类高校相互补充、协调发展的格局.而全能型管 制型政府因其职能缺失和角色错位,难以对地方高校做到分层分类规划、管理与激励,很难做 到因势利导、合理定位、彰显地域、学科、文化特色等.可以说,在地方高校转型发展中,全 能型管制型政府无法实现监管职能和服务职能、宏观调控和微观管理、刚性手段和柔性手段等 的统一和均衡.