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一、预算偏离及其研究意义 预算偏离指的是政府决算对预算的偏离程度,其研究意义包括: 1.有助于推动现代预算制度的建立 2.有益于促进现代财政制度的建设 3.有利于增强国家宏观调控的效果

二、预算偏离的典型事实 1.不同层级政府的预算偏离 (1)全国层面,预算偏离表现为大幅 超收 和 超支 ,并且 超收 和 超支 存在紧密联系. (2)地方层面,预算偏离程度较高,且 超收 和 少支 并存. (3)不论是全国层面还是地方层面,1994 年来,预算偏离都大致表现为先下降后上升 再下降的时间态势. (4)地方层面,省本级的预算偏离程度高于市县政府,但地方预算偏离主要是由市县 层面的偏离导致的. 2.不同地区的预算偏离 (1)分省看,不同省份的预算偏离差异较大,并且收支预算偏离不存在对应关系. (2)分区域看,东部地区的预算偏离最小,而西部地区的偏离较大. 3.不同收支项目的预算偏离 (1)从预算偏离的大小看,收入预算偏离中,非税收入的偏离最大,增值税的预算偏 离最小;

支出预算偏离中,基本建设支出的偏离最大,行政管理支出的偏离最小. 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础

2 (2)从各收支项目对总预算偏离的贡献看,收入预算偏离中,非税收入的贡献最大, 增值税的贡献最小;

支出预算偏离中,其它支出的贡献最大,科技支出的贡献最小.

三、预算偏离的成因 1.预算管理本身的因素 (1)预算编制不科学 政府预算编制缺乏科学的预测过程,编制的依据较为简单. (2)预算执行 软约束 一是 超收 收入和 少支 资金具有很大程度的自由裁量权,二是支出预算调整频繁, 三是支出进度不足. (3)预算过程 碎片化 财政部门的预算管理和分配权则在一定程度上被 准预算机构 肢解,同时还会受到来 自政府领导的压力,预算过程 强行政 的特征非常明显. 2.财政管理体制的因素 (1)财政收支不匹配 (2)转移支付规模过大、结构不合理 3.外部的监督和约束因素 (1)人大监督不够健全 强行政 的预算体制使得人大的监督地位在某种程度上被架空,而缺乏专业的人员和 有利的信息则进一步限制了人大监督约束作用的发挥. (2)预算审计不够完善 一是审计机关缺乏独立性,二是审计的覆盖范围不够全面,三是审计问责机制欠缺. (3)预算管理不够透明 4.其它因素 (1)压力型的考核体制与税收计划的层层加码 (2)政策制定与预算的分离 政策与预算的分离导致地方政府及其财政部门的预算编制存在很大的不确定性.

3 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础

四、降低预算偏离的政策建议 1.注重预算的科学性和严肃性,建立全面规范的预算体系 (1)提高预算编制的科学性和规范性 (2)增强财政部门 核心预算机构 的地位 (3)实施中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制 一方面,要强化对中期预算总额的控制,另一方面,要逐步发挥中期财政规划对政府绩 效评价的支撑作用. (4)硬化预算执行约束 在收入执行上,强化对收入征管的约束,支出执行上,应及时下拨资金尤其是上级政府 的专项资金,合理安排财政支出进度,特别要加强对 超收 收入和 少支 资金的管理. 2.进一步理顺政府间收支责任安排,形成各级政府收支相匹配的格局 (1)适当下放财权,缓解地方政府面临的财政压力 (2)适当上收事权,建立事权与支出责任相匹配的支出分权体系 (3)控制转移支付的规模,优化转移支付的结构和分配方式 3.加强对预算管理的监督,形成公开透明的预算环境 (1)加强人大对预算活动的监督 强化人大在预算全过程尤其是对预算执行和决算审查过程的监督职能,建立政府综合财 务报告制度,完善人大的机构设置、逐步建立具备预算专业素养的人大委员队伍. (2)完善对预算的审计 一是要提高审计部门的独立性,二是要完善审计队伍,扩大国家审计的范围,三是要健 全审计的问责机制,四是要突出重点审计领域. (3)提高财政透明度,加强社会对预算的监督 4.其它 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础