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再如, 财政支出不足会直接影响到居民享受的公共服务, 改变厂商的投资决策. 因而, 降低预算偏离程度,可以稳定微观主体的预期,增强国家财政政策对经济社会的调节效果. 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础

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二、预算偏离的事实

1 1.不同层级政府的预算偏离 (1)全国层面,预算偏离表现为大幅 超收 和 超支 ,并且 超收 和 超支 存在紧密联系. 根据前述预算偏离的公式,图1给出了

1994 至2014 年我国国家公共预算的预算偏离情 况.可见,无论收入还是支出,预算偏离都表现为决算大于预算数额,即 超收 和 超支 并存.从偏离的程度看,收入预决算偏离常年在 5% 以上,并在许多年份超过了 10%,其中 在2007 年高达 16.47%;

支出预决算的偏离在大部分年份中也都超过了 5%,最高的

2011 年为9.01%.另外,收入预算偏离和支出预算偏离的趋势也基本一致,进一步地,二者的相关 系数高达 0.76.

1 我们使用的主要数据是 1994-2014 年一般公共预算的预算和决算数据.数据来自《中国财政年鉴》以及各省(自治区、 直辖市)财政厅在本级人民代表大会的预决算报告.在进行具体分析时,我们还剔除了西藏的数据. 图11994-2014 年中国国家公共预算的预决算偏离度(%)

7 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础 (2)地方层面,预算偏离程度较高,且 超收 和 少支 并存. 图2给出了

1994 年以来各省预算偏离平均值的变化.可见,在地方层面,收入的决算 大于预算,存在 超收 现象,平均而言,超收的比例约为 8.82%;

相反,支出的决算小于 预算,存在 少支 现象,少支的比例约为 9.63%. 显然,与全国层面的 超收 和 超支 不同,在地方层面,预算偏离呈现出了 超收 和 少支 的特点.一个可能的原因便是全国作为一个整体,不存在政府间收支的划分,而 一旦考虑上下级政府及其对应的财政分权体制,不同层级和地区政府的收入和支出就不再是 一一对应的关系,并且地方政府的支出在极大程度上依赖于中央政府的补助,而转移支付的 公共池效应会使得地方政府在预算时会倾向于尽可能多地争取中央补助,而在支出执行的过 程中,有些争取到的钱花不出去,还有些转移支付的资金并未及时到位,这最终导致了 少支 的现象. 图21994-2014 年各省预算偏离平均值的变化(%) 注:revenuedv 表示收入的预算偏离,expdv 表示支出的预算偏离. 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础

8 (3)不论是全国层面还是地方层面,1994 年来,预算偏离都大致表现为先下降后上升 再下降的时间态势. 从图

1 和图

2 可以看出,自分税制改革到

1998 年,财政收支的预决算偏离度不断下降;

1998年实施积极的财政政策以后, 收支预决算的偏离趋于上升, 并在2007年达到一个高点 (其 中在

2002 年和

2005 年有较为明显的下降);

2008 年国际金融危机开始蔓延,财政收支预决 算偏离也大幅下降,然而在

2009 年经济刺激计划之后,又迅速上升,并在

2011 年达到另一 个高点;

2012 年以后,随着中国经济进入新常态,预决算偏离度又大幅下降. (4)地方层面,省本级的预算偏离程度高于市县政府,但地方预算偏离主要是由市县 层面的偏离导致的. 限于数据,我们把省以下的政府当做一个整体,并简称为市县政府.我们首先在图