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一、预算偏离及其研究意义 党的十八届三中全会做出了 财政是国家治理的基础和重要支柱 的重大战略决策,提 出了 建立现代财政制度 的改革目标.而现代政府预算制度是现代财政制度的基础(楼继 伟,2013),为此,国务院在

2014 年出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》,并明 确指出要实施 全面规范、公开透明的预算制度 . 根据《中华人民共和国预算法》(2014)(以下简称《预算法》)的规定,预算收入征 收部门和单位 必须依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征的预算收入 ,并 不 得违反法律、行政法规规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入 ;

此外,各级政府财政部门还必须 及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和 监督 .可见,现代预算制度的表现之一便是政府的预算执行应与预算编制的情况保持一致, 不应出现大额的超收超支或者短收少支的情况. 然而,自1994 年以来,我国政府预决算之间的差别呈持续扩大趋势,这种差别我们称 之为预算偏离,它指的是 在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的 政府决算收支之间出现了差异 (高培勇,2008).具体的,我们可以定义: 预算偏离 =[(决算 - 预算)/ 预算 ]*100% 以这一指标看,1994 年以来,在大部分年份中中国政府的预算偏离都在 5% 以上,一些 年份甚至超过了 10%.不过,预算本身是一种收支计划,应该允许决算数与预算数存在一定 差距,而且在预算编制的过程中,就特意会留有一定的余地.但是如果差距过大并且一直持 续,就使得政府预算的编制失去了科学性和权威性,不利于现代预算制度进而现代财政制度 的建立,并且会在很大程度上影响财政对国家经济的调节效果. 关注预算偏离,降低预算偏离的程度,至少存在以下三方面的意义. 1.有助于推动现代预算制度的建立 预算偏离事关预算的科学性与法制性.作为国家财政的收支计划,政府预算必须遵循可

5 缩小政府预算偏离,打牢国家治理的财政基础 靠性和法制性原则.可靠性要求每一项收支必须依据充分,数据确实,科学地编制预算;

法 制性则要求预算必须以法律为依据,任何地方、单位都不得擅自改变批准的预算.因而,如 果决算过多地偏离了预算,不仅影响预算的科学性和法制性,还使得政府预算的监督和约束 作用走了过场,从而不利于现代预算制度的建立健全. 2.有益于促进现代财政制度的建设 现代预算制度是现代财政制度的基础,降低预算偏离程度能够促进现代预算制度发展, 进而为现代财政制度奠定良好基础.此外,预算偏离直接影响到政府财政活动的绩效.预算 管理制度的变革主要用来规范政府的收支行为,提高政府运转的效率,而预决算的偏离则意 味着这些制度设计并没有起到良好的约束作用.这造成的后果便是降低了财政活动的绩效, 进而对政府施政以及国家治理产生不利影响.譬如大量的超收收入会导致这部分财政资金缺 乏监督,并且会产生超收收入年末集中安排的行为,加剧年底突击花钱的现象;

再如,财政 支出不足造成会造成财政资金的闲置、浪费以及效益低下等问题. 3.有利于增强国家宏观调控的效果 预算作为政府最重要的政策工具,更能反映政府社会和经济政策的优先性,并将政策、 政治承诺转换成如何筹集资金、如何支配资金的决定.一旦预决算偏差过大,就会影响居民 的预期,改变微观经济主体对未来宏观经济政策环境的判断,影响微观主体的消费和投资行 为,从而对宏观经济造成冲击,影响国家宏观调控的效果.譬如,超收收入过大会加重消费 者和生产者的税收负担,甚至引发微观主体对 死亡税率 的恐惧,从而不利于供给侧结构 性改革;